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Come misurare il Valore Pubblico?

Terzo post della rubrica a firma di Enrico Deidda Gagliardo "Valore pubblico: cosa è, come si crea, misura e applica" che propone un cambio di paradigma nel modo di concepire i percorsi di miglioramento delle amministrazioni pubbliche e, in particolare, delle loro performance. Obiettivo: preparare la sessione di lavoro a FORUM PA 2016 "Il valore pubblico nella Riforma PA" che vedrà coinvolti accademici, operatori e amministratori in un pubblico confronto sul tema. L'appuntamento del 25 maggio aprirà un laboratorio virtuale, su scala nazionale, coordinato da Università di Ferrara e FPA.

Foto di federico in licenza CC https://www.flickr.com/photos/dekkar76/15215808737

Ad oggi, il Valore Pubblico effettivamente creato o consumato dalle PA non viene misurato in maniera scientificamente attendibile. Ma come si può creare Valore Pubblico se prima non si è in grado di misurarlo? Nel post precedente si è scritto che un ente locale crea Valore Pubblico quando i benefici sociali, economici ed intangibili prodotti a favore del territorio sono superiori ai sacrifici sociali, economici ed intangibili sopportati dallo stesso. Ma come è possibile misurare e confrontare benefici e sacrifici espressi tramite tre diverse dimensioni di performance?
La proposta, qui presentata in forma breve, si basa su quattro cardini metodologici:

1) L’indicatore sintetico del Valore Pubblico

Il Valore Pubblico è rappresentabile attraverso un indicatore sintetico che costituisce la risultanza di un’articolata architettura di indicatori di performance da inserire negli strumenti di programmazione, controllo e valutazione delle PA. Gli indicatori delle performance sociali, economiche e intangibili esprimono, tramite diverse unità di misura, le leve per diminuire i sacrifici da un lato e per aumentare i connessi benefici dall’altro; quando i secondi sono complessivamente superiori ai primi si ha creazione di Valore Sociale-Economico-Intangibile, ovvero di Valore Pubblico.

2) Modello di misurazione semi–strutturato

Come misurare, dunque, i diversi indicatori di performance in modo tale che essi, sinteticamente considerati, possano esprimere il Valore creato/consumato da una PA? Il Modello di misurazione dovrebbe essere strutturato su due piani informativi:

  • un piano informativo superiore (standard), con requisiti minimali uguali per tutte le PA dello stesso comparto/settore, e quindi utile a fini comparativi (ad es. tra enti locali appartenenti alla stessa fascia dimensionale). Tale piano potrebbe essere espresso tramite poche misure di performance standard (proposta esemplificativa modificabile a piacimento: n. 3 dimensioni (sociale, economica, tangibile) + 1 (Valore Pubblico), articolate in n. 24 indicatori specifici + 1 indicatore sintetico del Valore Pubblico. Tale piano è rappresentativo delle performance dell’intero ente.
  • un piano informativo inferiore (personalizzabile), definibile a piacimento da ogni PA e utile per costruire modelli adeguati alla specifica realtà. Il piano inferiore può essere espresso con gli indicatori che l’ente ritiene più opportuni, ma comunque riconducibili a quelli standard. Tali indicatori sono rappresentativi delle performance delle singole unità organizzative

3) Griglia di misurazione del Valore Pubblico

La Griglia di misurazione del Valore Pubblico, che dovrebbe essere disponibile in cloud direttamente sul portale della singola PA, è utilizzabile per misurare il piano informativo standard, ma potrebbe essere utilizzata anche per le misurazioni dei livelli informativi inferiori.


Nella colonna A) si riporta l’intestazione della meta-dimensione delle performance: il Valore Pubblico, inteso nei post precedenti come senso e direzione delle specifiche performance.
Nella colonna B) si riportano le 3 dimensioni del Valore: sociale (prospettiva utenza), economica e intangibile (prospettiva ente locale).
Nelle colonne C) e D) vi sono i 24 parametri (aree critiche) delle performance specifiche.

Nella colonna F) si riportano i 24 oggetti delle performance specifiche. Ognuna delle 24 performance di Ente si calcola come media delle specifiche e correlate performance delle singole Unità Organizzative.

Dunque, nelle colonne da A a F, vengono rappresentate le tre dimensioni del Valore:

    • Capacità Sociale (nei confronti dell’utenza) : in primis la Capacità Sociale strategica , intesa come impatto (quantitativo, qualitativo, temporale, monetario ) nel medio–lungo termine dei servizi erogati sul livello di benessere degli utenti e stakeholder (outcome); Capacità Sociale operativa, intesa in forma di risposte (quantitativi, qualitativi, temporali, monetari ) di breve termine ai bisogni degli utenti attraverso l’erogazione di servizi (output).
    • Salute economico-finanziaria o Tangibile (dell’amministrazione): Salute Reddituale, Finanziaria, patrimoniale; Efficienza procedurale, temporale, economica, erogativa.
    • Salute potenziale o Intangibile (dell’amministrazione): Salute Organizzativa (ad es., la presenza di un’organizzazione funzionante); Salute Professionale (ad es., la presenza di risorse umane qualificate e motivate); Salute Relazionale (ad es., la presenza di buone relazioni interne tra amministratori e personale, e di buone relazioni esterne tra ente e stakeholder; la presenza di equilibrio di genere; ecc…); Salute empatica (la capacità di individuare preventivamente esternalità negative – ad es., alluvioni, povertà, ecc.– e di contrastarle; la capacità di individuare preventivamente esternalità positive – ad es., finanziamenti comunitari– e di sfruttarle); Salute evolutiva (ad es., il livello di digitalizzazione dell’ente); Rispetto e valorizzazione ambientale; Trasparenza (ad es., la capacità di rendere visibile a 360° l’amministrazione, nella sua organizzazione, nelle sue attività, nei suoi atti, nei suoi risultati, ecc..); Integrità (ad es., la capacità di contrasto alla corruzione).

I 24 indicatori standard esprimono 24 oggetti specifici delle performance globali dell’ente, relativi alle sole aree chiave che s’intendono presidiare (controllo selettivo) nell’ambito delle 3 dimensioni. I 24 indicatori standard delle performance globali dell’ente (piano informativo superiore) sono calcolati come media delle performance delle singole unità organizzative. Ad ognuno dei 24 indicatori standard delle performance globali dell’ente corrispondono n. indicatori personalizzabili (piano informativo inferiore) delle singole unità organizzative. Il 25° è l’indicatore del Valore Pubblico, che mette a sistema e sintetizza in un'unica misura i 24 indicatori specifici delle aree chiave di performance, ai quali corrispondono molteplici indicatori specifici declinati secondo una logica piramidale.

4) Scala di normalizzazione delle performance

Nelle colonne G), H), I) vanno inseriti (propedeuticamente alla programmazione) l’estremo basso, la soglia di neutralità e l’estremo alto della Scala di normalizzazione delle performance. La normalizzazione è un’operazione di riconduzione di valori espressi in diverse unità di misura ad una scala di misurazione comune, nella quale vanno individuati gli estremi: la performance più alta possibile e quella più bassa possibile.

L’elemento di criticità della Scala di normalizzazione risiede nella fissazione degli estremi. L’individuazione oggettiva o convenzionale degli stessi e il suo mantenimento nei diversi periodi indagati determina la validità del modello. Gli estremi della scala potrebbero essere costituiti: a) convenzionalmente, dagli standard di performance fissati con legislazione nazionale per diverse categorie di servizi pubblici; b) negozialmente, dagli standard di performance contrattati preventivamente e annualmente dalla PA con i propri gli stakeholder (in presenza o tramite social network certificati), favorendo dei percorsi di partecipazione guidati; oppure da auspicabili standard di comparto/settore; c) oggettivamente, dalle performance migliori e peggiori oggettivamente conseguibili nell’ambito di rapporti percentuali (ad es., la capienza di una casa di riposo avrà un minimo ed un massimo di anziani accoglibili); d) empiricamente, dalle performance migliori e peggiori oggettivamente conseguite nell’ambito di un campione di soggetti osservati in un periodo di tempo circoscritto (le performance più basse e più alte di un settore di PA omogenee; ad es., le performance di spesa, o di efficacia, o di efficienza, o di Valore Pubblico più basse e più alte di n. comuni osservati in un determinato esercizio); e) statisticamente, dagli estremi della “scala di Likert” (Likert, 1932), nel caso di valutazioni soggettive (es: citizen satisfaction).

In fase di programmazione, vanno individuate le performance attese tra gli estremi della “Scala di normalizzazione”. In sede di controllo va verificato in quale gradino della “Scala di normalizzazione” si posizionano le singole performance conseguite rispetto a quelle attese.

Per la normalizzazione si possono utilizzare due tipi di scale: mono–polari o multi–polari. Una scala è mono–polare quando si riferisce solo ai sacrifici (ad es., scala da –5 a 0) o solo ai benefici (ad esempio, scala da 0 a +5). E scaturisce in un confronto tra i primi e i secondi. Una scala è multi–polare quando si riferisce contemporaneamente ai sacrifici e ai benefici, considerati quali polarità opposte nel continuum di una stessa scala (ad es., da –5 a +5, con lo 0 a fare da spartiacque mediano tra sacrifici e benefici).

Con la scala multi–polare, il grado del Valore Pubblico socio–economico–istituzionale creato è misurato lunga un’unica scala. L’ente consuma Valore Pubblico quando si posiziona nella parte iniziale della scala (da –5 a 0). L’ente genera Valore Pubblico quando si posiziona nella parte finale della scala (da 0 a +5).


Nella colonna J) la PA deve inserire le 24 performance attese (in fase di programmazione) o conseguite (in fase di misurazione e valutazione).
Nella colonna K) il software normalizza automaticamente le performance negative conseguite (sacrifici).
Nella colonna L) il software normalizza automaticamente le performance positive conseguite (benefici).
Nelle colonne M) e N) vanno distribuite (propedeuticamente alla programmazione e al buio) le priorità (su base 100) tra tutte le 24 performance.

Nella colonna O) il software pesa automaticamente i sacrifici e i benefici conseguiti.

Nella colonna P) il software determina automaticamente i risultati dei 24 parametri specifici delle performance normalizzate e pesate.

Nella colonna Q) il software calcola automaticamente i risultati delle tre dimensioni del valore.

Nella colonna R) il software calcola automaticamente il Valore Pubblico creato/consumato (25° indicatore sintetico del Valore Pubblico).

Dopo che le specifiche misure di performance dei 24 indicatori standard (del piano informativo superiore) sono state normalizzate, e quindi posizionate lungo la scala del Valore Pubblico, e poi pesate, si può procedere alla determinazione del Valore Pubblico creato/consumato. Si deve accettare il principio che le 3 dimensioni e le conseguenti 24 specifiche aree di performance perderanno la propria individualità per fondersi in una sorta di meta-performance (25° indicatore o “performance delle performances”), che abbiamo denominato Valore Pubblico.

Nel prossimo post (11 maggio) illustreremo sinteticamente un’esperienza applicativa di creazione e misurazione del Valore Pubblico.

Il 25 maggio, ore 9,30 - 11,00 a FORUM PA 2016 il convegno "Il valore pubblico nella Riforma PA"

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Cosa è il Valore Pubblico, ovvero dare un senso al miglioramento delle performance

Come creare Valore Pubblico?