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La politica di coesione per costruire il futuro

Al di là dell’aspetto più propriamente tecnico dell’implementazione della politica di coesione, quel che interessa nella nostra analisi è da una parte il cambiamento nel metodo di lavoro, dall’altra la capacità delle organizzazioni pubbliche di adattarsi a questo mutamento

Foto di David Talens rilasciata in cc https://flic.kr/p/pdcZWM

La programmazione europea 2014-2020 e la politica di coesione che questa rende possibile sono uno snodo centrale per lo sviluppo e la crescita del benessere equo e sostenibile, ma sono anche una prova dirimente per la capacità dell’amministrazione pubblica di passare dalle parole ai fatti e dai programmi astratti alla soluzione dei problemi, specie nelle aree del Paese ancora più indietro.
FPA ha seguito quindi con grande attenzione quest’anno di lavoro che, pur essendo il terzo della programmazione, è stato in effetti un anno di partenza dopo che nel 2015 era profondamente mutata la governance attraverso l’effettivo inizio di attività dell’Agenzia per la Coesione Territoriale e del Dipartimento per le Politiche di Coesione.
Al di là dell’aspetto più propriamente tecnico dell’implementazione della politica di coesione, quel che interessa nella nostra analisi è da una parte il cambiamento nel metodo di lavoro, dall’altra la capacità delle organizzazioni pubbliche di adattarsi a questo mutamento.
Quattro sembrano essere le aree in cui c’è stata una maggiore discontinuità.
La prima area pare senz’altro essere il cambio di paradigma da un’ossessiva attenzione all’ammontare della spesa, usata come parametro per il successo o meno delle azioni e come indicatore principe del buon utilizzo delle risorse, al criterio dell’efficacia delle misure, dove l’attenzione è tutta volta ai risultati in termini non di outputs (quanto abbiamo speso, quanto ci rimane da spendere), ma di outcomes (se e come è cambiata la vita dei cittadini e delle imprese delle regioni e delle aree territoriali interessate dalle misure). Questa attenzione alla performance si sposa bene sia con le verifiche richieste dalla Commissione europea, sia con le esigenze di una nuova accountability che vengono dal Paese e che pongono nuovi obiettivi alla trasparenza. È necessario infatti non solo conoscere ammontare e localizzazione degli investimenti, ma anche e soprattutto i loro esiti in termini di sviluppo e benessere (che molto spesso nell’Italia di oggi vuol dire posti di lavoro).

Una seconda importante discontinuità l’avevamo già accennata in partenza ed è stata la riforma completa della governance con la partenza effettiva delle due strutture di Governo che hanno la responsabilità della politica di coesione: l’Agenzia per la sua attuazione, il Dipartimento per la strategia complessiva. In effetti le due strutture sono funzionanti dall’inizio del 2015, ma solo dopo l’approvazione del regolamento di funzionamento, avvenuta alla fine dell’anno scorso, l’Agenzia è nel pieno della sua operatività. Il dualismo Agenzia-Dipartimento aveva suscitato non poche perplessità negli osservatori per il rischio di sovrapposizione o di competizione tra le due strutture. La pratica, pur senza dissipare i maggiori dubbi, ha visto meno problemi del previsto. Forse non tanto per una coerente suddivisione dei compiti, che ci sembra ancora embrionale, quanto per la mole enorme del lavoro da fare che ha portato i due enti a non sovrapporsi nei fatti.

La programmazione 2014-2020 è caratterizzata, tra l’altro, anche da una visione sistemica di tutti i fondi: FSE (Fondo Sociale Europeo) e FESR (Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale) devono quindi lavorare in stretta sinergia e senza sovrapposizioni e a questi deve associarsi anche il FEASR (Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale), in un’ottica di complementarietà piuttosto che di sommatoria di interventi nelle stesse zone. Dal punto di vista delle amministrazioni questo vuol dire rompere i silos delle politiche settoriali per vedere il complesso degli interventi mettendo al centro non gli strumenti, ma gli obiettivi finali e i territori.

Infine quarta e più importante area di discontinuità su cui misurarsi è quella del colloquio continuo con i territori in una dialettica centro-periferia basata su un ciclo virtuoso di co-progettazione, fissazione degli obiettivi, verifica in itinere, rimodulazione degli obiettivi, successive verifiche.
Questo ha portato l’Agenzia a uscire dagli uffici di Via Sicilia e mettersi continuamente in gioco nelle città e nelle Regioni stabilendo in molti casi (non sempre purtroppo) fattive collaborazioni.

Alla fine di un anno così importante non possiamo che constatare importanti traguardi raggiunti, ma anche aree di ombra dove ancora c’è molto lavoro da fare.
Tra le cose che sono andate bene o addirittura molto bene ci pare di poter citare per prima la chiusura della programmazione 2007-2013 che aveva visto, alla fine del 2011, il disastroso indicatore di un 15% di risorse impiegate e che, con quest’anno, chiude invece una rendicontazione in cui praticamente tutte le risorse sono state investite.
Anche alcuni grandi piani sembrano ben avviati: quello del PON Città metropolitane, dove si è creata una solida rete di collaborazione tra l’Agenzia e le Autorità di gestione nelle grandi città; quello della SSS (Smart Specialization Strategy) che ha visto le Regioni impegnate a valorizzare ciascuna le proprie competenze e le proprie specificità; quello di Patti per il Sud.
In effetti lo strumento dei Patti è stato una buona prova di necessaria negoziazione del Governo Centrale con le otto Regioni del Sud e con le sette Città metropolitane meridionali a cui si è aggiunta, per la sua particolare situazione, Taranto. Sedici Patti, quindi, stipulati con una metodologia nuova che ha portato per ciascun Patto a definire: la visione che la Regione o la Città ha del proprio futuro e che condivide con il Governo; la ricognizione degli strumenti e delle risorse a disposizione (interazione tra PON e POR, intervento centrale col Fondo Sviluppo e Coesione, Accordi di Programma e Contratti di Sviluppo con le imprese del territorio); gli interventi prioritari perché rappresentativi della nuova direzione di marcia che si vuole imprimere alla Regione o alla Città e della potenzialità nell’attrazione di capitali privati nonché della tempistica di realizzazione; la Governance del processo, snellimenti amministrativi, definizione delle reciproche responsabilità, individuazione di un responsabile chiaro dell’esecuzione del Piano.
Un nuovo metodo di lavoro quindi che lascia ben sperare.
Accanto a questi progressi non possiamo non notare invece che alcuni Piani, altrettanto importanti, sono ancora molto indietro. Per primo quello a cui noi siamo molto sensibili che è il "PON Governance e capacità istituzionale" . Sempre fondamentale per poter realizzare un vero salto di qualità nell’azione pubblica, lo è a maggior ragione ora quando l’amministrazione italiana deve fare i conti con un impressionante mole di riforme. L’attuazione di questo Piano Operativo appare ancora molto faticosa, tanto da chiedersi se e come ci si sta organizzando per non mancare un obiettivo così importante. Altrettanto indietro sembra il PON Ricerca e Innovazione che, dopo circa un anno e mezzo dall’approvazione del Piano, non pare ancora essere effettivamente partito.