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La procedura di appalto: una sfida per l’Operatore economico

In Italia è realmente difficile trovare un Disciplinare di gara che non affianchi al Documento di Gara Unica Europea, il modello autodichiarativo per la partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica, la necessità di altre autodichiarazioni o copie conformi di documenti. Eppure la finalità del DGUE dovrebbe essere quella di semplificare e ridurre gli oneri amministrativi che gravano sulle amministrazioni aggiudicatrici, sugli enti aggiudicatori e sugli operatori economici

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Chiunque professionista o impresa (in gergo l’Operatore Economico – OE) si sia cimentato nel rispondere ad una procedura di gara/negoziazione indetta da una Pubblica Amministrazione sa bene che, al di là delle proprie competenze professionali, deve inoltrarsi in un mondo a sé fatto di dichiarazioni, moduli, firme elettroniche, iscrizioni a portali di non immediata comprensione e così via. Questo è tanto vero che Gianni Rusconi, in un articolo apparso su Il Sole 24 Ore del 13 febbraio 2017, cita tra le figure lavorative più richieste in Italia nei primi mesi del 2017 l’addetto alle gare della Pubblica Amministrazione e procurement manager.

Ma chi sono questi marziani? Il Sole 24 Ore li definisce così: “professionisti in grado di supportare gli uffici competenti in tutto l’iter di partecipazione ad una gara pubblica, individuando quelle di interesse per la sua azienda e predisponendo tutta la documentazione amministrativa necessaria”.

Ma in genere non dovrebbe bastare un buon “amministrativo” per far questo?

Se ve lo state chiedendo non avete mai visto un DGUE, il Documento di Gara Unica Europea nato nel 2016 con l’intenzione esplicita di semplificare la documentazione amministrativa e di permettere alle imprese straniere, non avvezze alle complessità e ai bizantinismi della nostra burocrazia, di destreggiarsi in un sistema di equivalenze normative tra i rispettivi Paesi.

Sul sito del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, nella pagina dedicata al DGUE troviamo conferma di quanto appena detto: “La finalità del DGUE è quella di semplificare e ridurre gli oneri amministrativi che gravano sulle amministrazioni aggiudicatrici, sugli enti aggiudicatori e sugli operatori economici attraverso l’adozione di un unico modello autodichiarativo per la partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica”.

Provate ora a leggere una qualsiasi gara pubblicata in Italia: pur essendo possibile per una PA adattare il DGUE (che ricordo essere in teoria un unico modello autodichiarativo) in base ai propri requisiti e andando a personalizzarne i campi (ad es. nella Parte terza, sezione D: “Altri motivi di esclusione eventualmente previsti dalla legislazione nazionale dello Stato membro dell'amministrazione aggiudicatrice o dell'ente aggiudicatore”), è realmente difficile trovare un Disciplinare di gara che non affianchi al DGUE stesso la necessità di altre autodichiarazioni o copie conformi di documenti, teoricamente non richiedibili in quanto già in possesso di altre PA. Ma siamo un popolo fantasioso e ognuno è comunque convinto che la propria situazione sia sempre diversa da quella degli altri e non riconducibile a standard.

E comunque non crediate che limitandoci alla sola compilazione del DGUE, sia facile per chiunque destreggiarsi nella mole di informazioni richieste, quali ad esempio l’individuazione dei Legali rappresentanti dell’impresa di cui occorre “indicare nome e indirizzo delle persone abilitate ad agire come rappresentanti, ivi compresi procuratori e institori, dell'operatore economico ai fini della procedura di appalto”.

Per dare un’idea della complessità (che richiede spesso un parere legale per identificare correttamente i soggetti in questione), l’art. 80 comma 3 del Codice afferma che i soggetti da indicare sono i seguenti:
  • titolare o direttore tecnico, se si tratta di impresa individuale;
  • socio o direttore tecnico, se si tratta di società in nome collettivo;
  • soci accomandatari o direttore tecnico, se si tratta di società in accomandita semplice;
  • membri del consiglio di amministrazione, cui sia stata conferita legale rappresentanza, di direzione o di vigilanza o soggetti muniti di poteri di rappresentanza, di direzione o di controllo, direttore tecnico;
  • socio unico persona fisica, ovvero socio di maggioranza in caso di società con meno di quattro soci, se si tratta di altro tipo di società o consorzio. Nel caso di società, diverse dalle società in nome collettivo e dalle società in accomandita semplice, nelle quali siano presenti due soli soci, ciascuno in possesso del cinquanta per cento della partecipazione azionaria, le dichiarazioni devono essere rese da entrambi i soci.
Proviamo quindi ad ipotizzare chi dovrebbe indicare nel DGUE una PMI con tre soci:
  • il Presidente del CdA se detentore di poteri di rappresentanza;
  • l’Amministratore Delegato o Unico;
  • i membri del CdA nel caso sia previsto anche un solo potere a firma congiunta;
  • l’eventuale Direttore Tecnico;
  • i Procuratori o eventuali Institori.

Per ognuno di essi, occorre indicare i dati anagrafici, il ruolo ed essere certi che non abbiano nessun conto in sospeso con la giustizia e con il fisco altrimenti, trattandosi di un’autodichiarazione firmata dal Legale Rappresentante, questi rischia anche una falsa dichiarazione.

Al termine della procedura e se saremo così fortunati da essere tra i concorrenti con il maggior punteggio, per ognuno di essi (con l’aggiunta del Revisore contabile e/o tutti i membri dell’eventuale Collegio Sindacale e dei membri dell’Organismo di Vigilanza 231), occorrerà poi raccogliere un’autodichiarazione individuale firmata con allegato documento, riportante tutti i propri dati e quelli dei familiari maggiorenni conviventi, ai fini dei controlli antimafia propedeutici alla stipula del contratto. Ricordatevi di indicare poi anche tutti i soggetti cessati da una delle cariche sopraelencate nell’anno precedente la dichiarazione! E dire che sono tutti soggetti conosciuti e normalmente indicati del Certificato Camerale.

E che dire delle modalità di comprova dei requisiti di partecipazione contenuti in forma di autodichiarazione nel DGUE? Tutto ciò che è stato dichiarato dovrà essere reso verificabile dall’Operatore Economico sulla piattaforma AVCpass (il motivo per cui in fase di partecipazione alla gara si paga il contributo all’Autorità Nazionale Anticorruzione - ANAC). Per chi non si fosse iscritto in precedenza ricordatevi di non farlo a ridosso della scadenza della gara perché occorre precaricare tutti i documenti (ad esempio copia dei bilanci, dei contratti, delle fatture e dei certificati di corretta esecuzione) firmati digitalmente e - in ultimo - associare ogni documento alla gara cui si partecipa tramite il codice CIG. Chi l’ha già fatto non se lo scorda.

Speriamo davvero che quanto promesso in merito alla semplificazione della comprova grazie alla futura BDOE, la Banca Dati nazionale degli Operatori Economici prevista dall’art. 81 del Codice, riesca davvero a mettere a disposizione i documenti nelle diverse gare, grazie ad un’efficace ed efficiente sistema di interoperabilità tra le banche dati delle Amministrazioni che già li detengono e in base alle regole per la completa digitalizzazione dei sistemi di acquisto cui sta lavorando AgID in base all’art.44.

Passiamo ora alla verifica sulle offerte anormalmente basse dell’offerta economicamente più vantaggiosa svolta dal RUP (il Responsabile Unico del Procedimento) con il supporto della commissione di gara, sulla base di un giudizio tecnico sulla congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta, di natura tecnico-discrezionale: il Codice (art. 97) prevede che, su richiesta della stazione appaltante, gli operatori economici debbano fornire spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti nelle offerte anormalmente basse. Produrre le giustificazioni è lavoro lungo e difficile, perché occorre ad esempio calcolare il costo medio orario di ogni persona inserita nel gruppo di lavoro con riferimento al CCNL e riportarne il valore al budget conservando la marginalità minima. ANAC ricorda che “la congruità è valutata sulle offerte che presentano sia i punti relativi al prezzo, sia la somma dei punti relativi agli altri elementi di valutazione, entrambi pari o superiori ai quattro quinti dei corrispondenti punti massimi previsti”. I punteggi alti sono praticamente la norma per il primo classificato, soprattutto se il numero di concorrenti ed il valore della gara è limitato e comunque se (erroneamente, ma è capitato) il calcolo per l’anomalia viene fatto a seguito della riparametrazione che assegna al miglior punteggio il massimo dei punti previsti, ridefinendo quelli degli altri concorrenti.

Ed arriviamo alla parte migliore: la stipula del contratto. La norma consente (anzi veramente richiederebbe) la stipula in forma digitale del contratto, cioè uno scambio di documenti su cui il Legale Rappresentante dell’Operatore Economico e il Rappresentante della PA contraente appongono le loro firme digitali: ci credereste? Ci sono Amministrazioni che richiedono l’apposizione della firma digitale in presenza. La resistenza al cambiamento e la burocrazia alle volte raggiungono vette che neppure la fantasia riuscirebbe ad immaginare.

Di fronte a tutto quanto raccontato (ed è solo una minima parte) sarete ormai d’accordo che la procedura di appalto sia una sfida per l’Operatore economico (nazionale, figuriamoci per quello straniero) e che questi possa sperare di vincerla solo con l’aiuto di collaboratori competenti e che abbiano maturato un’esperienza in questo campo, dove non ci sono libri né leggi in grado di guidarci davvero.