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Ottimi i miglioramenti dell’ANAC, ma occorre fare ancora tanto per un vero FOIA

Dopo appena cinque giorni dalla scadenza fissata dal legislatore sono state approvate, a tempo di record, le Linee guida operative dell’ANAC che hanno stabilito definitivamente i limiti e le esclusioni al FOIA, concludendo un lavoro iniziato ben quattro anni fa. Ottimi alcuni miglioramenti rispetto alla versione precedente posta in consultazione, ma si tratta di perfezionamenti ancora insoddisfacenti per poter dichiarare concretamente che abbiamo in Italia una vera legge sulla libertà dell’informazione. Riuscirà in questo intento l’aggiornamento che terminerà fra un anno dopo il monitoraggio della sua applicazione?

Foto di Joao R rilasciata in cc https://flic.kr/p/nE2XdZ

Il 28 dicembre 2016, con Determinazione n. 1309 sono state approvate dall’ANAC, in via definitiva, le Linee guida operative che definiscono le esclusioni e i limiti al neo accesso civico "generalizzato" di cui all’art. 5 co.2 del D.lgs. 33/2013, relative ai dati, informazioni e documenti "aggiuntivi" rispetto a quelli a pubblicazione obbligatoria, quest’ultimi già vigenti dal 21 aprile 2013, giorno di entrata in vigore del previgente Decreto Trasparenza e aggiornati sempre a fine di quest’anno.

L’Autorità monitorerà l’applicazione della legge aggiornando, dopo un anno, le Linee guida in modo da fornire una più precisa individuazione delle esclusioni disposte dalla legge. Un monitoraggio che si realizzerà attraverso un "c.d. registro degli accessi" che, recependo una proposta presentata nel corso dalla consultazione pubblica dell'OpenGov Forum circa delle FAQ autorevoli e il suggerimento di una puntuale memorizzazione anche dei motivi delle decisioni assunte dalle PA, non si limiterà solo a contenere l’elenco delle richieste come prevedeva la versione in consultazione, ma lascerà traccia anche del relativo esito. Un repertorio storico dal quale l’aggiornamento prenderà importanti spunti che gli "consentiranno di tenere conto delle prassi nel frattempo formatasi con le decisioni delle amministrazioni e di eventuali ricorsi amministrativi o giurisdizionali". Inoltre, considerando probabilmente un suggerimento, il registro, che dovrà essere pubblicato e aggiornato almeno ogni sei mesi in Amministrazione Trasparente, "può essere utile per le PA che in questo modo renderanno noto su quali documenti, dati o informazioni è stato consentito l’accesso".

Tra le altre proposte accolte, si corregge, al par. 9. "Decorrenza della disciplina...", il testo preliminare prescrivendo un’immediata applicazione e non una "auspicabile nel più breve tempo possibile" sebbene poi si mantiene una piccola proroga (presumibilmente con scadenza precedente al 23 giugno 2017, visto il termine temporale eliminato) per l’adozione di una disciplina interna sugli aspetti procedimentali. Ma soprattutto è stato eliminato il differimento, rispetto della scadenza fissata dal legislatore, ad ulteriori sei mesi per la completa entrata in vigore del neo accesso civico generalizzato in attesa di Regolamenti di cui si potevano dotare le Amministrazioni per l’individuazione delle categorie di documenti sottratte alla divulgazione.

Tra le proposte non considerate è confermata nella versione definitiva la "denominazione" di accesso civico "generalizzato", quella che si riferisce ai dati "aggiuntivi" nonostante tale legittimazione fosse già vigente per i dati a "pubblicazione obbligatoria".

Seppur leggermente rafforzata rispetto alla versione in consultazione, è rimasta una facoltà e non invece un obbligo quella di chiedere agli istanti una precisazione più dettagliata del contenuto richiesto. In tali circostanze, invece le Linee guida anglosassoni esortano le Amministrazioni a fornire una consulenza e ragionevole assistenza a chiunque abbia inoltrato o intenda presentare una richiesta di accesso, con lo stesso trattamento che riceverebbe un cliente di un’azienda privata. Infatti, secondo il FOIA inglese "ogni autentico tentativo di descrivere le informazioni è sufficiente a far scattare il diritto alla conoscenza anche se la descrizione non è chiara (ambigua o con diverse potenziali interpretazioni) o si pensa che sia troppo ampia o irragionevole".

In riferimento alle "richieste massive" di cui alla FAQ (5), pur in presenza di una maggior apertura nel consentire l’accesso ad "un numero cospicuo di documenti ed informazioni", il principio secondo il quale tali richieste devono essere ritenute manifestamente irragionevoli è ancora troppo generico: "oggettive condizioni suscettibili di pregiudicare in modo serio ed immediato il buon funzionamento dell’amministrazione". Così come prevede il FOIA inglese, sarebbe stato utile fornire degli indicatori più specifici che potevano aiutare le PA italiane ad individuare eventuali richieste vessatorie o ripetute.

In riferimento alla modalità della richiesta di cui alla FAQ (7), nonostante il diverso suggerimento, non si prevede, tra quelle indicate per via telematica, la facoltà di utilizzare email o un modulo on-line (form), come già avveniva e avviene ancora oggi con il previgente accesso civico per i dati a pubblicazione obbligatoria. Eppure per la libertà dell’informazione inglese l’utilizzo di un’e-mail ad un'autorità pubblica per chiedere accesso è ritenuta giuridicamente valida quale richiesta protocollata ai sensi del FOIA, così come via web o tramite Facebook o Twitter.

Nella FAQ (14), in merito alla tutela giudiziaria, si accenna, rispetto alla versione in consultazione, anche al Difensore Civico per gli enti territoriali (specificando, inoltre, la procedura che può attivare il controinteressato nel caso di accoglimento dell’istanza, nonostante l’opposizione presentata), ma non si considera il suggerimento di fornire indicazioni riguardo a delle raccomandazioni o comunque a delle best practice circa la gestione delle richieste, delle informazioni e delle procedure di riesame stragiudiziale (in caso di reclamo o di revisione interna) che invece nel FOIA inglese assicurano il buon esito della decisione finale, evitando che si arrivi ad un contenzioso difronte al giudice, circostanza quest’ultima che comunque per gli anglosassoni è assolutamente gratuita.

Degna di nota è, invece, l’integrazione di una disposizione importante: in riferimento alla FAQ (13), rispetto alla versione in consultazione, l’obbligo di motivazione, espressa a giustificazione dell’esistenza di un pregiudizio concreto (che si aggiunge dovrà essere adeguata) in caso di diniego all’accesso, si estende alle eccezioni assolute e per quelle qualificate anche alla tutela degli interessi pubblici sanciti dalla norma. Esso viene ampliato anche per i provvedimenti di accoglimento, specie quando è adottato nonostante l'opposizione del controinteressato. Probabile recepimento del suggerimento che sollecitava l’ANAC ad indicare la necessità di valutare con esattezza i motivi per i quali ad una PA fosse consentito di rifiutare le istanze.

In conclusione, nonostante gli sforzi di miglioramento presenti nella versione definitiva, mancano ancora delle direttive dettagliate di comportamento che siano in grado di guidare compiutamente le PA ad effettuare un adeguato bilanciamento tra gli interessi alla divulgazione delle informazioni rispetto a quelli contrapposti consentendo, di fatto, ai fruitori il pieno esercizio dei loro diritti alla "conoscenza". La speranza è che, fra un anno, al termine del monitoraggio, si possa effettivamente individuare quanto occorra con i dovuti approfondimenti e dopo aver raccolto i primi frutti della sperimentazione. Il buon esito dell’operazione dipenderà sia dall’impegno delle PA nello sviluppare una valutazione attenta e ragionata, caso per caso, che dall’intervento di una cittadinanza attiva interessata a migliorare le criticità e non invece chiusa in una muta rassegnazione nel credere che tanto non si risolverà mai nulla.

Questo è il Modello di Istanza per richiedere l'Accesso civico generalizzato in attesa che le PA si adeguino alla nuova disciplina.


*Laureato in Scienze delle Pubbliche Amministrazioni, divulga per passione studi e notizie su PA digitale, Trasparenza e Anticorruzione @addantefrancsco