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Procurement dell'innovazione

Acquisti pubblici, da Anac il "tariffario" sui servizi in ambito sanitario

Le prescrizioni normative impongono la revisione, razionalizzazione e ottimizzazione dei costi dei servizi per le Pubbliche Amministrazioni attraverso i relativi strumenti di attuazione, sembrano però non essere coerenti con le caratteristiche del mercato di riferimento, per mancanza di una reale conoscenza dei contesti di riferimento e delle specifiche problematiche e criticità

Foto di viaggio routard rilasciata sotto licenza cc - https://www.flickr.com/photos/viaggioroutard/26051530981

Nell’ambito del programma di razionalizzazione della spesa pubblica è particolarmente significativa e pregnante l’attenzione che è prioritariamente rivolta ai costi dei servizi di Facility Management per gli immobili utilizzati dagli enti del servizio sanitario nazionale.

Le prescrizioni normative cogenti, di recente emanazione, hanno evidenziato la necessità della predisposizione di strumenti per affinare e agevolare i meccanismi di approvvigionamento di beni e servizi, tra cui il benchmark, per pervenire ad una “indicazione di prezzo” e a “indicatori di spesa sostenibili” sulla base di rilevazioni statistiche presso le amministrazioni committenti, finalizzati anche alla “predisposizione di capitolati prestazionali e prezziari di riferimento per tutte le prestazioni standardizzate e comunque comparabili.

In tal senso, infatti, l’art. 17 del D.L. 98/2011 (“Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”), convertito con modificazioni dalla Legge 111/2011, attribuiva all’Osservatorio dei contratti pubblici il compito di pubblicare le elaborazioni dei prezzi di riferimento relativamente a dispositivi medici, farmaci per uso ospedaliero, servizi sanitari e non sanitari individuati dall’Agenzia per i servizi sanitari regionali (Age.na.s) tra quelli di maggiore impatto sulla spesa sanitaria complessiva.

Con il D.L. 95/2012, e quindi successivamente alla pubblicazione della prima tranche di prezzi da parte dell’Osservatorio, avvenuta il 1° luglio 2012, il Legislatore ha apportato alcune modifiche e integrazioni al comma 1, lettera a) del sopraccitato art. 17, in base alle quali la funzione dei prezzi di riferimento è risultata del tutto innovata e potenziata. Secondo le nuove previsioni, infatti, i prezzi di riferimento non sono più semplicemente strumenti operativi di controllo e razionalizzazione della spesa, ma anche e soprattutto dei parametri di riferimento per la rinegoziazione dei contratti in essere. L’art. 9 ter del D.L. 78/2015, convertito con Legge 125/2015, ha quindi introdotto una nuova prescrizione che richiede alle amministrazioni sanitarie di attivarsi per ottenere una riduzione della spesa corrente disponendo, alla lettera a) del comma 1 dell’articolo citato, che per l’acquisto dei beni e servizi di cui alla tabella A allegata al decreto, gli enti del Servizio Sanitario Nazionale sono tenuti a proporre ai fornitori una rinegoziazione dei contratti in essere che abbia l’effetto di ridurre i prezzi unitari di fornitura e/o i volumi di acquisto , rispetto a quelli contenuti nei contratti in essere, e senza che ciò comporti modifica della durata del contratto, al fine di conseguire, appunto, una riduzione su base annua del 5 per cento del valore complessivo dei contratti in essere.

L’art. 17 dettava in modo circostanziato le principali modalità di elaborazione del prezzo stabilendo che “per prezzo di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza si intende il 5 percentile, ovvero il 10 percentile, ovvero il 20 percentile, ovvero il 25 percentile dei prezzi rilevati per ciascun bene o servizio oggetto di analisi sulla base della significatività statistica e della eterogeneità dei beni e dei servizi riscontrate dal predetto Osservatorio. Il percentile è tanto più piccolo quanto maggiore risulta essere l’omogeneità del bene o del servizio. Il prezzo è rilasciato in presenza di almeno tre rilevazioni”. Si ritiene che, in linea generale, utilizzare un prezzo di riferimento “unico” può avere effetti non adeguati in termini di qualità, in quanto i contratti rischiano di uniformarsi a quelli con caratteristiche inferiori.

In relazione agli adempimenti previsti dal suddetto art. 17, l’ANAC ha sviluppato, pertanto, una metodologia statistica per la determinazione del prezzo di riferimento del “servizio di pulizia e sanificazione” . Tale metodologia è stata perfezionata in condivisione con ISTAT, nell’ambito di un tavolo tecnico istituito sulla base di un accordo tra le due istituzioni, partendo da un processo di standardizzazione dei beni/servizi oggetto di determinazione del prezzo di riferimento: quanto riportato nell’art. 17 impone infatti, implicitamente, come condizione indispensabile per la definizione di un prezzo di riferimento coerente, l’utilizzo di prezzi unitari di beni/servizi tra loro omogenei.

L’Osservatorio dei contratti pubblici ha avviato, nel corso del 2014, una seconda rilevazione dei dati sugli acquisti dei beni e servizi in ambito sanitario al fine di aggiornare i prezzi di riferimento pubblicati nel 2012, tra cui i servizi di pulizia. La fase di consultazione, sul progetto di delibera e relativi allegati, è stata aperta il 23 dicembre 2015 con scadenza per l’invio dei contributi in data 1 febbraio 2016. Con la Delibera n. 213 del 2 marzo 2016 l’ANAC, mutuando l’impostazione utilizzata nel 2011 dall’AVCP per la determinazione dei “Prezzi di riferimento in ambito sanitario”: servizio di pulizia e sanificazione” ha proceduto, pertanto, alla determinazione dei nuovi prezzi di riferimento.

Le motivazioni, alla base di questa seconda rilevazione da parte dell’ANAC, derivano dall’esigenza emersa già nel 2013, evidenziata da Age.na.s ed accolta dall’Autorità, di revisionare i prezzi di riferimento del servizio di pulizia al fine di rendere possibile l’acquisizione di elementi di qualificazione del servizio di maggior dettaglio rispetto a quanto fatto nella precedente elaborazione.

Il procedimento per la pubblicazione dei prezzi di riferimento è stato articolato in diverse fasi:

  • individuazione dei beni e servizi per i quali pubblicare il prezzo di riferimento;
  • predisposizione dei questionari per la raccolta dei dati;
  • consultazione on line con i principali operatori del settore;
  • controllo della coerenza/qualità dei dati pervenuti ed eventuali riscontri presso le stazioni appaltanti ecc., ed ha visto la partecipazione attiva di Age.na.s..

Il questionario di rilevazione predisposto dall’ANAC, seguendo le indicazioni tecniche fornite da Age.na.s., è stato oggetto di una consultazione pubblica che si è svolta nel mese di ottobre 2013, attraverso la quale sono state acquisite le osservazioni degli operatori.

A partire dai dati rilevati, l’Autorità ha effettuato un’articolata analisi al fine di individuare una metodologia, condivisa con ISTAT nell’ambito di un tavolo tecnico, che permettesse di tenere in considerazione l’eterogenea composizione dei servizi di pulizia.

E’ stata definita, quindi, una “funzione prezzo di riferimento”, applicabile a varie tipologie di contratto, in relazione alle quali viene calcolato uno specifico prezzo di riferimento. In tal modo si è ritenuto possibile considerare la specificità di servizi e le attività accessorie che differenziano i singoli contratti e le eventuali variabili quantitative estremamente rilevanti. La metodologia statistica finalizzata alla elaborazione del prezzo prende, pertanto, in considerazione le caratteristiche più significative che influenzano, quindi, il prezzo del servizio, quali la superficie, gli addetti, le frequenze, i ripassi, ecc. Il prezzo di riferimento varia in relazione ai valori assunti dalle variabili che esprimono le suddette caratteristiche del servizio, consentendo pertanto una flessibilità applicativa in relazione alle diverse esigenze delle stazioni appaltanti.

L’ANAC ha messo a disposizione delle Aziende Sanitarie documenti e strumenti di supporto per l’attività di verifica e valutazione.

Le prescrizioni normative cogenti che impongono, quindi, la revisione, razionalizzazione e ottimizzazione dei costi dei servizi per le Pubbliche Amministrazioni attraverso i relativi strumenti di attuazione, sembrano però non essere del tutto adeguati e coerenti con le caratteristiche del mercato di riferimento, per mancanza di una reale ed effettiva conoscenza dei contesti di riferimento e delle specifiche problematiche e criticità a scala nazionale.

Indubbia infatti, in tal senso, l’importanza di pervenire alla definizioni di dati certi (sia sul fronte della domanda che sul fronte dell’offerta), al fine di soddisfare aspetti fondamentali come il rispetto delle norme, una adeguata progettazione dei servizi e la corretta valutazione del rapporto qualità-prezzo degli stessi. Inoltre resta evidente la necessità di definire i fattori correttivi in funzione delle variabili individuate (es. monoservizi/multiservizi, livelli di servizio, manodopera utilizzata, localizzazione territoriale, ecc.) e di classificare correttamente e in modo omogeneo i servizi tenendo in considerazione l’offerta esistente sul mercato, anche in termini di disarticolazione delle attività e aggregazione dei servizi stessi rappresentativi del fabbisogno effettivo da parte delle PA. L’efficacia del sistema proposto dall’ANAC potrà senza dubbio migliorare nel tempo con l’incremento della casistica e della tipologia dei servizi inclusi.