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Cooperazione applicativa, il paradosso: facile ma ignorata dalla PA

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Ci sono le condizioni di realizzare soluzioni tecnologiche più semplici basate su standard industriali prive di componenti di natura proprietaria e facilmente implementabili utilizzando prodotti open: la cooperazione applicativa richiede capacità e conoscenze oggi relativamente diffuse. Ma il principale problema è che nel corso di 15 lunghi anni in cui il mondo della IT ha fatto passi da gigante in Italia nessun progetto della pubblica amministrazione ha fatto uso delle infrastrutture predisposte per la cooperazione applicativa

11 Luglio 2016

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Alessandro Osnaghi, Università di Pavia

Numerosi articoli recenti hanno riproposto la tematica della cooperazione applicativa nell’ambito della pubblica amministrazione italiana. Il termine, che in inglese suona application integration, fu introdotto e utilizzato in modo un po’ azzardato nello Studio di fattibilità della Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione (RUPA) del 1996 e da allora si aggira come un fantasma e non si è mai veramente materializzato.

Si trattava di un modello architetturale, allora innovativo, per la realizzazione di sistemi informatici complessi costruiti connettendo in una rete sistemi preesistenti funzionalmente dedicati e consentendo alle applicazioni dell’uno di scambiare dati con le applicazioni dell’altro.

Chi ha vissuto dall’origine l’evoluzione delle Tecnologie di Informazione e Comunicazione (ICT) potrà ricordare che nella seconda metà degli anni 90 del secolo scorso non erano ancora sviluppati e affermati gli standard industriali che avrebbero soppiantato gli standard de iure relativi alle funzionalità necessarie a garantire l’interoperabilità tra sistemi proprietari destinati a cooperare a livello applicativo.

Allora non esistevano gli standard internet e neppure la rete Internet come oggi la conosciamo. I sistemi dei costruttori sopravvissuti sul mercato allo shake-out degli anni 90 avevano architetture proprietarie e sistemi operativi proprietari e incompatibili e non esisteva l’idea stessa della compatibilità del software a livello binario. Nella migliore delle ipotesi si poteva ottenere la compatibilità a livello sorgente di applicazioni destinate ad essere eseguite su sistemi diversi.

Naturalmente anche i sistemi informativi delle Pubbliche Amministrazioni italiane non potevano sfuggire a questi vincoli tecnici e di mercato: nascevano isolati e restavano completamente isolati rispetto ai sistemi di altre amministrazioni.

Ragioni organizzative e di rapporto costo/prestazioni degli elaboratori unite alla disponibilità di interconnessioni di rete locale o di rete privata favorivano all’interno di una organizzazione la realizzazione di architetture basate su sistemi distribuiti secondo il modello client-server e per realizzare l’integrazione tra applicazioni eseguite su sistemi diversi di una stessa organizzazione, diventava necessario utilizzare le funzioni offerte da componenti software molto complessi e costosi chiamati middleware. Alla fine degli anni 90 i middleware disponibili sul mercato erano tutti proprietari e chiaramente improponibili per realizzare l’interoperabilità e l’integrazione applicativa tra i sistemi informativi delle amministrazione del paese. Per chi non aveva evidenza delle rapide evoluzioni in atto delle tecnologie dell’informazione pensare ad una integrazione dei sistemi di amministrazioni diverse era certamente una fuga in avanti. A questo proposito è interessante ed istruttivo rivelare alcuni particolari inediti di un incontro avvenuto nel gennaio 2001 tra l’allora Chairman & Chief Software Architect di Microsoft (così il suo biglietto da visita) Bill Gates e l’allora ministro della Funzione Pubblica Franco Bassanini. Durante l’incontro era stato presentato a Bill Gates il Piano di azione di e-government approvato dal governo nel giugno 2000, che nella sua parte qualificante di natura sistemica – altre parti del Piano riguardavano iniziative, anche discutibili, di singole amministrazioni alle quali competeva una quota dei fondi messi a disposizione – si proponeva di realizzare l’integrazione applicativa tra i sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni.

Il foglio di appunti autografo in Figura 1 documenta la discussione architetturale intervenuta con Bill Gates e la soluzione tecnica basata sulla tecnologia Biztalk che Microsoft offriva per realizzare un prototipo in stretta collaborazione e in sei mesi (delivered in 6 months), collaborazione riproposta nella successiva lettera di ringraziamento indirizzata al Ministro. Allora non se ne fece nulla e non se ne poteva fare nulla mancando peraltro proprio l’infrastruttura di interconnessione tra le amministrazioni che era il presupposto per l’interoperabilità e la cooperazione applicativa: la RUPA infatti non era una rete, ma solo un contratto di fornitura di connettività e servizi internet alle amministrazioni e solo a quelle centrali. Una delle azioni del Piano era proprio la realizzazione di una rete tra le pubbliche amministrazioni, denominata successivamente SPC, e della infrastruttura middleware per il supporto della cooperazione applicativa denominata SPCoop. Sugli errori commessi nei 15 anni seguiti al piano del 2000 è stato detto tutto e con SPCoop disponiamo di una soluzione molto pesante e che richiede l’utilizzo di componenti proprietari.


Fig. 1- Appunto autografo di Bill Gates

Oggi saremmo effettivamente nelle condizioni di realizzare soluzioni tecnologiche più semplici basate su standard industriali prive di componenti di natura proprietaria e facilmente implementabili utilizzando prodotti open: la cooperazione applicativa richiede capacità e conoscenze oggi relativamente diffuse e anche un mediocre studente di informatica dovrebbe essere in grado di realizzare in qualche ora di lavoro l’esposizione sulla rete di un servizio esistente. Ma il principale problema è che nel corso di 15 lunghi anni in cui il mondo della IT ha fatto passi da gigante in Italia nessun progetto della pubblica amministrazione ha fatto uso delle infrastrutture predisposte per la cooperazione applicativa. Non ho veramente indagato, ma temo che, seppure esistenti, progetti di questa natura si possano contare sulle dita di una mano. In realtà nella smania di costruire portali o di erogare in rete servizi di singole amministrazioni – anche quelli che non dovrebbero essere erogati, perché più che essere utili al cittadino sono utili alla amministrazione, mentre a lui creano ulteriore lavoro – non si è più posta attenzione a quei progetti che potevano realmente innovare realizzando l’integrazione dei servizi di più amministrazioni. In pratica pur continuando per anni a sviluppare i servizi necessari per il supporto della cooperazione applicativa, non è ne mai stata individuata a livello tecnico e a livello politico la killer application. Eppure la killer application era già stata individuata nel 2000 ed era prefigurata nel Piano d’azione di allora che si proponeva di realizzare la totale abolizione di qualsiasi tipo di certificazione e di autocertificazione eliminando il compito di postino tra amministrazioni del cittadino e la continua richiesta di produrre informazioni che già l’amministrazione possiede.

Come è d’obbligo in Italia, dove non si concepisce di procedere in via sperimentale realizzando prototipi anche in deroga alla normativa vigente, l’applicazione era stata abilitata anche giuridicamente dall’art 43 del DPR 28 dicembre 2000, n.445 la cui lettura è molto istruttiva sulla fine che fanno le leggi in Italia quando la norma comporta una execution a costo zero che, quindi, non avviene mai. Il fatto che queste norme siano state ambiguamente e con riserva recuperate nel CAD non ne ha di certo aumentato la possibilità di essere implementate. Per realizzare finalmente un salto di qualità nella agenda digitale del paese si potrebbe ripartire dalla visione proposta dal Piano del 2000 e per farlo è necessario che il Governo lanci un grande progetto nazionale per realizzare la decertificazione, progetto che deve coinvolgere tutte le amministrazioni del paese, tutte quelle cui si applica il CAD, ministeri, enti territoriali, scuole ecc. che da un lato in quanto amministrazioni certificanti dovrebbero esporre i propri servizi alle amministrazioni procedenti e dall’altro in quanto amministrazioni procedenti non dovrebbero richiedere al cittadino informazioni che possono ottenere dalle amministrazioni che ne sono responsabili istituzionalmente. Che nei passati 16 anni non si sia riusciti a raggiungere questo obiettivo è fonte di frustrazione e di grande preoccupazione per il futuro del Paese e per la sua capacità di rimanere allineato agli sviluppi della tecnologia, e “se non ora quando” si potrà tentare un recupero? Non possiamo continuare a impiegare decenni a per fare cose che il citato principe della tecnologia informatica proponeva di fare in 6 mesi. Abbiamo tutte le capacità tecniche ed anche l’esperienza acquisita in importanti realizzazioni per procedere ad un rapido aggiornamento/semplificazione dei modelli architetturali e delle soluzioni implementative da adottare per l’integrazione dei sistemi delle amministrazioni, quello che manca è un modus operandi adeguato alla enorme complessità organizzativa del progetto e la capacità di ottenere risultati in tempi non epocali. È chiaro che l’insieme degli organismi e degli enti attualmente demandati alla realizzazione dell’Agenda digitale, con i compiti e le risorse attribuiti dalle leggi attualmente vigenti, non è adeguato alle esigenze di conduzione di progetti di questa natura, non è chiaro invece perché non si possa finanziarne la realizzazione con le stesse modalità con cui il CIPE finanzia altri progetti strategici per il futuro del Paese.

Questa situazione porta a proporre un drastico cambiamento nella conduzione di progetti sistemici e in particolare l’esperienza suggerisce che venga incaricato del progetto un manager di grande esperienza nella conduzione di progetti complessi e adeguatamente retribuito (credo che siamo gli unici al mondo che pensano di retribuire l’esperienza con l’onore di lavorare per il Governo) e che gli venga assegnato inizialmente il budget necessario per condurre uno studio di fattibilità che individui le alternative e valuti i costi. Dovranno essergli attribuiti poteri adeguati e necessari per la gestione del budget stanziato per il progetto. Si tratta forse di un wishful thinking ma ritengo che senza una rivoluzione nel modo di gestire lo sviluppo di progetti di natura sistemica non si andrà da nessuna parte e dovremo affrontare un rapido e irrecuperabile declino.

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