La tecnologia non la si interpreta, la si fa: per una de-normazione sul digitale

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Osservazioni, serie ed ironiche, sull’emergenza digitale in Italia

11 Novembre 2015

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Luca Attias e Michele Melchionda, Corte dei Conti

Viene definito documento un qualsiasi mezzo che testimoni l’esistenza di un fatto, oppure la veridicità e l’esattezza di un’asserzione. Spesso il termine “documento” viene utilizzato come sinonimo di atto, carta, scrittura, soprattutto se rappresentativo di un fatto giuridico.

Documento è anche un attestato, rilasciato da una pubblica autorità, contenente gli elementi identificativi di una specifica persona. Oppure, un qualunque oggetto materiale che possa essere utilizzato a scopo di studio, o di ricerca, o ancora di consultazione. Nell’informatica definiamo documento un qualunque file contenente testo e/o immagini. Infine, definiamo documento un’opera, o qualsiasi altra testimonianza, che riporti alla memoria la storia: politica, letteraria, artistica, ma anche le idee ed il costume di un determinato popolo.

Un film può essere definito documento quando illustri avvenimenti e personaggi, basandosi su una documentazione cinematografica. Analogamente, può esserlo un libro quando presenti documenti, spesso inediti, o fornisce un’ampia documentazione su di un determinato argomento.

In effetti, riflettendoci su, tutto il complesso burocratico della Pubblica Amministrazione italiana è basato sul concetto di documento, troppo spesso nel tentativo dell’osservanza esagerata delle miriadi di regolamenti in vigore.

Quanti documenti produca ogni giorno la PA forse non lo sapremo mai, con molta probabilità non sapremo mai neanche quanti archivi cartacei possediamo e quanti documenti vi sono contenuti.

Il punto è che la PA utilizza il documento come mezzo di comunicazione. La PA comunica con i cittadini quasi esclusivamente tramite documenti.

Per arginare tutto ciò, si è pensato di ricorrere alla tecnologia, ovvero al concetto di documento informatico. Secondo la definizione data dal CAD (Codice dell’Amministrazione Digitale), questo è specificato come la “rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”. La definizione di documento informatico è pertanto il risultato di una serie di analisi e di compromessi, di volta in volta raggiunti tra le varie “correnti di pensiero” dovute alle evoluzioni in tale ambito. Il documento informatico assume un’enorme importanza quale elemento di attuazione della dematerializzazione dell’azione amministrativa, basata sulla digitalizzazione dei procedimenti amministrativi. Ciò consente, o almeno dovrebbe consentire, nuove modalità di interazione attiva con i cittadini, fruitori dei servizi della PA. I procedimenti amministrativi digitalizzati sono, però, quasi sempre incentrati sulle metodiche di gestione documentale; essi garantiscono difatti il controllo dell’intero ciclo di vita dei documenti che la PA cura, dalla produzione alla conservazione.

In realtà il concetto di documento sembra derivare direttamente dalla mentalità burocratica della PA e dalla sua centenaria organizzazione. Le informazioni utili sono contenute nei documenti; è attraverso la loro gestione che l’intero apparato amministrativo prende vita. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, Matteo Renzi, solitamente utilizza Twitter se intende comunicare il suo pensiero in termini sintetici, ma, se ha la necessità di essere incisivo, deve agire in altro modo, ad esempio, attraverso un decreto, il quale è sottoposto all’iter procedimentale di stesura, condivisione, revisione, approvazione, ecc. Chi gestisce i documenti gestisce il potere decisionale: “le cose si eseguono solo quando una legge è formalizzata”.

Tutti noi abbiamo sperato che l’avvento della tecnologia e la comparsa del documento informatico avesse significato, in via quasi automatica, la semplificazione dei processi di trattamento dei documenti e dei relativi procedimenti amministrativi da essi inglobati.

Ma così non è stato. Perché? La risposta a tale domanda non è certo semplice, però vogliamo seguire un paio di “piste investigative” nel tentativo di capirne qualcosa in più.


La burocrazia della Pubblica Amministrazione si è nutrita per decenni della produzione pressoché inutile di documenti cartacei derivanti da pratiche amministrative di ogni tipo: licenze, diplomi, abilitazioni, autorizzazioni, delibere, patenti, certificati, ecc. Tantissimi attori hanno il precipuo interesse affinché il documento, nella sua forma più arcaica, sopravviva alla notte dei tempi; basandoci su principi giuridici, di certo opportuni e legittimi, siamo arrivati ad impiegare la tecnologia con una molteplicità di norme spesso farraginose, ridondanti, alcune addirittura fuori luogo. La gran parte di queste norme sono state impostate cercando a tutti i costi una fallimentare modalità di assimilazione tra i processi preesistenti e quelli nuovi, da utilizzare in un contesto digitale. In pratica, un fallimento annunciato. Basta pensare alla PEC, alla firma digitale o alla conservazione sostitutiva.

Perché abbiamo bisogno di regole tecniche da applicare ai documenti digitali? Quante norme abbiamo sui documenti cartacei? Quante di esse sono corredate dagli articoli tecnici di attuazione? Quante si occupano della differenza tra una penna a sfera ed una penna stilografica? Quante di queste norme sono effettivamente applicate?

Il documento cartaceo si utilizza così com’è, nessuno si sognerebbe di scrivere regole tecniche per agevolarne l’utilizzo. Invece, in merito al documento informatico si produce una mole aberrante di direttive. Domandiamoci perché accade tutto ciò.

La risposta alle domande sopra indicate solitamente non esiste, oppure assume sfumature fortemente negative. Le nostre rivoluzioni, soprattutto quelle digitali, restano sulla carta, solo perché sulla carta sono scritte e per la carta sono pensate. Non possiamo passare al digitale perché non riusciamo a pensare in termini puramente digitali.

La PA sembrerebbe avere dei processi costituiti appositamente per complicare le cose, anche le più semplici. Essa è burocratica per antonomasia e non si riesce ad immaginare uno scenario nel quale le cose si facciano in modo diverso. Anche mediante l’applicazione della tecnologia, percorriamo indefessamente lo stesso processo degenerativo, sottomettendo quest’ultima alle normative vigenti, nonché a consuetudini ormai desuete. Se non fosse che, per poterlo fare, dobbiamo produrre ulteriori, nuove leggi e regolamenti piegando la tecnologia al nostro modo di intendere il mondo e, molto spesso, il nostro modo di intendere il mondo è quello di mantenerlo sostanzialmente inalterato nel corso del tempo.

Il documento digitale non è quasi mai visto come un potenziale semplificatore dei processi, o delle attività parte di tali processi, bensì, è visto come una alter-ego speculare del documento analogico, pertanto, idealmente ne deve riprodurre le principali caratteristiche. Purtroppo, così facendo, la carta non sparirà mai, la dematerializzazione consisterà solo nello scandire milioni di documenti cartacei, con i relativi problemi di archiviazione e di sicurezza, e non consentirà di eliminare gli attuali archivi cartacei. Chissà se un giorno, lontano da oggi, ci ritroveremo a stampare un intero fascicolo con una stampante 3D?

I cittadini usano ricorrentemente WhatsApp e, in questo caso, non c’è necessità di intervento normativo affinché ciò avvenga. Questa è ovviamente solo una provocazione per sottolineare che le tecnologie non devono sempre essere legate alle norme; i bit alla base della tecnologia sono in numero infinitamente maggiore rispetto alle lettere delle parole che compongono le norme.

Ci sembra opportuno a questo punto ricordare un vecchio adagio: ogni consuetudine di oggi è stata l’innovazione di ieri. Dovremmo, cioè, avere una mentalità aperta e pronta a cogliere gli spunti che il progresso, rapido e globalizzato, mette a nostra disposizione. Se di norma si tratta, il suo oggetto deve necessariamente essere il processo, con tutte le attività in esso contenute, non certo lo strumento, ovvero la tecnologia.

In Italia avviene un fenomeno alquanto peculiare: sempre più spesso i legittimi protagonisti di un procedimento amministrativo non si limitano ad applicare le norme, ma tentano un’improbabile interpretazione della tecnologia, erroneamente pensando di poterla adattare al procedimento di riferimento: la PEC ne è un fulgido esempio. Le tecnologie, seppur utili ed affascinanti, rimangono degli strumenti, che devono pertanto esser d’ausilio alle nostre attività e non possono essere oggetto di interpretazioni.

Riprendiamo l’esempio della PEC. Per spedire una email è sufficiente la posta ordinaria, la stessa che utilizziamo da anni. Con questa tecnologia, difatti, inviamo e riceviamo molti atti importanti ed inerenti la nostra esistenza: notifiche, informazioni, contratti, referti medici. Però, quando si parla di PA, la posta elettronica ordinaria non sembra più essere sufficiente e si ricorre alla PEC. Perché complicare uno strumento che sulla semplicità ha basato il suo enorme successo? Perché spendere dei soldi per creare nuovi sistemi informativi, e relativi nuovi software, per poter gestire tale PEC? Tra l’altro, che senso ha tutto ciò, se poi lasciamo il messaggio di PEC su di un HDD di un personal computer, magari fatiscente, sulla scrivania di un ufficio senza alcun controllo sugli accessi?

Sicuramente ci saranno valide argomentazioni giuridiche, e forse anche tecniche, a favore della PEC, ma chiediamoci se nel resto mondo, quello progredito ed industrializzato, si è adottata la PEC così come l’abbiamo concepita in Italia e, probabilmente, comprenderemo di non essere sulla strada più corretta. Se abbiamo dei dubbi, legittimi, in merito all’argomento “fiducia”, forse questi dubbi dipendono più dalle “regole del gioco”, piuttosto che dalla tecnologia che intendiamo utilizzare.

La PEC sembra decisamente progettata da insigni giuristi, piuttosto che da architetti della sfera IT. Chi ha progettato Twitter lo ha fatto tenendo come primo riferimento le questioni giuridiche? Chi ha progettato il tablet, o lo smartphone, lo ha fatto tenendo in debito conto le diverse disposizioni normative dei paesi nei quali sarebbe stato poi venduto?

La tecnologia è democratica; per utilizzarla sono necessarie le competenze e non le conoscenze, intese come amicizie. Essa aiuta la trasparenza, è difatti molto complesso poter nascondere l’eventuale illecito in un processo che adotti nuove tecnologie. Ciò che intendiamo dire è che, in un mondo particolarmente connesso e strutturato, è piuttosto difficile che nessuno si renda conto del malaffare, quando esso è presente. In questo, non dobbiamo adottare l’approccio professionale del giurista, piuttosto saper usare la tecnologia così come l’innovazione ce la mette a disposizione e nel modo più semplice. Bisogna, per contro, avere la competenza per poter operare una scelta in merito alla tecnologia più adatta ai nostri scopi. Col tempo, potremmo sorprendentemente scoprire che gli attuali, complessi procedimenti potrebbero snellirsi, facendo guadagnare al nostro Paese in termini di competitività.

Dobbiamo renderci conto di tutto ciò e dobbiamo farlo in fretta. Serve una DE-NORMAZIONE, ovvero l’immediata riduzione delle traboccanti norme vigenti su tale materia, che consenta di poter gestire la situazione e, soprattutto, variare quanto effettivamente non funziona.

Concludendo, dobbiamo riflettere sul fatto che gli strumenti tecnologici sono opportunità; consentono di espletare attività complesse, ed altresì complicate, nella maniera più semplice, efficace ed efficiente. Dunque, non sprechiamo la chance di allinearci ai Paesi più progrediti ed industrializzati del mondo. Prendiamo posizione, oggi, e cominciamo a tracciare le nostre nuove intuizioni su di una lavagna, analogica o digitale che sia, ma completamente ripulita da dannosi segni mistificatori!