Tracciabilità dei pagamenti, gli obblighi per la “buona amministrazione”

In materia la normativa di riferimento è data dal D.lgs. 7.3.2005 n. 82, il quale reca la disciplina del “ Codice dell’Amministrazione digitale” (c.d. CAD) aggiornato, da ultimo, con L. 6.8.2015 n. 132, in attuazione del quale l’Agenzia per l’Italia Digitale, previa consultazione con la Banca d’Italia, nel gennaio 2014 ha emanato le “ Linee Guida per l’effettuazione dei pagamenti elettronici a favore delle pubbliche amministrazioni e dei gestori di pubblici servizi” .

A detto quadro normativo di riferimento si è poi aggiunto il D.L. 18.10.2012 n. 179, convertito con L. 17.12.2012, n. 221, il quale ha previsto, all’art. 15, comma 5-bis l’obbligo, per le pubbliche amministrazioni, di accettare i pagamenti a qualsiasi titolo dovuti, anche con le tecnologia dell’informazione e della comunicazione, avvalendosiper “ le attività di incasso e pagamento della piattaforma tecnologica di cui all’articolo 81, comma 2-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, e delle piattaforme di incasso e pagamento dei prestatori di servizi di pagamento abilitati ai sensi dell’articolo 5, comma 3, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82″. Dunque, la predetta disposizione, con decorrenza il 1 giugno 2013, ha introdotto un vero e proprio diritto per cittadini ed imprese di avvalersi di modalità di pagamento alternative nei confronti delle pubbliche amministrazioni.

La finalità dichiarata delle predette innovazioni normative è stata, dunque, quella di dare effettività al principio secondo cui la Pubblica Amministrazione e le sue consequenziali articolazioni organiche devono consentire l’effettuazione dei pagamenti ad esse dovuti con modalità uniformi su tutto il territorio nazionale e quindi di consentire che i pagamenti siano più veloci , semplici e trasparenti.

Ad ogni modo, le richiamate Linee Guida hanno come precipuo obiettivo quello di delineare le attività che le pubbliche amministrazioni e i gestori di pubblici servizi devono mettere in atto per consentire l’esecuzione dei pagamenti attraverso gli strumenti elettronici, nonché di indicare le specifiche dei codici da utilizzare per il pagamento, la riconciliazione e il versamento delle somme raccolte.

Soggetti destinatari

In esecuzione della citata novella normativa del 2012 (D.L. 18.10.2012 n. 179) è stata ampliata la platea dei soggetti tenuti ad osservare i principi del CAD e pertanto, ad oggi, sono tenute ad accettare pagamenti elettronici tutte le pubbliche amministrazioni e le società interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione ^[1], nonché i gestori di pubblici servizi allorquando richiedono pagamenti ai propri clienti per servizi a loro resi.

Obblighi gravanti sulle Pubbliche Amministrazioni

In ossequio alla normativa vigente, l’Amministrazione deve, dunque, assicurare la riservatezza dei dati dei soggetti coinvolti nella transazione, l’autenticità ed agevole identificabilità delle parti e l’inalterabilità ed integrità dei dati.

In attuazione dei principi di trasparenza ed accessibilità è poi previsto l’ulteriore onere di pubblicazione nei siti istituzionali dell’Ente di volta in volta coinvolto, delle specifiche per procedere all’effettuazione dei bonifici bancari e postali e l’indicazione, nelle richieste di pagamento, dei codici IBAN del conto di pagamento.

Informazioni preventive cui si aggiunge la necessaria indicazione volta a palesare le condizioni, anche economiche, per l’utilizzo degli strumenti di pagamento ed il rinvio alle condizioni previste dal contratto, ove già vi fosse, tra l’utente finale ed il prestatore di servizi di pagamento (nodo dei pagamenti).

Inoltre, per ciò che specificatamente attiene ai prestatori di servizi di pagamento di cui l’Amministrazione può servirsi, gli stessi saranno individuati mediante il ricorso alla Consip o alle centrali di committenza regionale istituite ai sensi dell’articolo 1, comma 455, della L. 27.12.2006 n. 296.

Prestatori dei servizi di pagamento

Come rilevato, per consentire l’effettività del diritto di disporre dei pagamenti elettronici, le Amministrazioni si avvalgono dei prestatori dei servizi di pagamento, la cui attività è disciplinata dalla normativa nazionale e comunitaria vigente.

Ai medesimi spetterà poi il compito di procedere a riversare al tesoriere dell’Ente cui spetta il pagamento l’importo ricevuto a seguito dell’operazione. Agli stessi sarà, altresì, demandata la registrazione nell’apposito sistema informatico, con indicazione di appositi codici identificativi del soggetto che effettua il pagamento nonché dei codici identificativi dell’utenza bancaria o dell’imputazione del versamento in Tesoreria.

Un ulteriore mezzo per la semplificazione dei processi è dato dall’utilizzabilità della piattaforma Nodo Pagamenti SPC previsto dall’art. 81 CAD, cui le Amministrazioni possono aderire mediante la sottoscrizione di un Protocollo di adesione con l’Agenzia per l’Italia Digitale.

La stessa consentirà, dunque, l’interconnessione e l’interoperabilità tra le Pubbliche Amministrazioni e i prestatori di servizi di pagamento abilitati.

Tra i vantaggi evidenti derivanti dall’utilizzo della suddetta Piattaforma vi è la riduzione dei costi del sistema dei pagamenti e lo snellimento dei processi di riscossione, oltre che il consentire la riconciliazione automatica dei flussi degli incassi.

L’esecuzione dei pagamenti si perfeziona, infatti, attraverso lo scambio di oggetti informatici quali la “Richiesta di pagamento telematico” e la “Ricevuta telematica” tra gli utilizzatori della Piattaforma e la ricevuta elettronica costituirà prova dell’avvenuta operazione, il cui onere di conservazione graverà sull’Ente creditore.

Caratteristiche connesse alla tracciabilità

Ulteriori disposizioni che valgono a specificare il CAD sono, poi, contenute nelle Linee guida, le quali, al fine di consentire l’efficacia della tracciabilità dei flussi di pagamento, ne regolamentano le modalità.

Si vuol far riferimento, tra le altre, alla previsione di un identificativo univoco di versamento (IUV).

Lo stesso rappresenta l’elemento essenziale della causale del versamento e consentirà l’attività di riconciliazione del pagamento da parte degli enti creditori e quelle di riversamento a cura dei prestatori di servizi di pagamento.

Caratteristica del predetto strumento è l’unicità e conseguentemente l’impossibilità che il medesimo codice identificativo venga associato nel tempo ad altro e diverso incasso emesso dal medesimo ente creditore.

Ad ogni modo, indipendentemente dalla tipologia di pagamenti, l’Ente creditore deve rendere disponibile all’utilizzatore delle informazioni minime che valgono a configurare un “avviso di pagamento telematico”. Lo stesso potrà, poi, essere scambiato attraverso strumenti informatici direttamente tra ente creditore e prestatore di servizi di pagamento di cui si avvale; viceversa, nel caso di pagamento non contestuale all’erogazione del servizio, i dati dell’avviso di pagamento verranno inseriti in un documento da sottoporre materialmente all’utilizzatore finale.

Disposizioni riguardanti il regolamento contabile ed il riversamento

Da quanto detto emerge come, una volta completata la fase di esecuzione del pagamento, questo venga regolato contabilmente tra i prestatori di servizi di pagamento con modalità che differiscono a seconda dello strumento di pagamento prescelto.

Ai sensi dell’art. 5, comma 1 lett.b) del CAD, le modalità di composizione dell’operazione di trasferimento fondi con cui viene regolato contabilmente il riversamento delle somme incassate e le informazioni ad esso connesse, devono essere registrate “ in apposito sistema informatico, a disposizione dell’amministrazione ”, secondo le modalità specificate nelle Linee Guida.

Valutazioni finali

Queste le coordinate generali dei sistemi di pagamento “obbligatori” per la Pubblica Amministrazione, cui si aggiungono le disposizioni di dettaglio inerenti alle modalità attraverso le quali viene data pratica attuazione ai pagamenti in oggetto, contenute nelle Linee Guida e nei relativi allegati.

Ad ogni buon conto, l’onere di adeguamento delle suddette procedure informatiche imposto a pubbliche amministrazioni e gestori di pubblici servizi, seppur fissato al 1 giugno 2013, può dirsi rispettato anche ove l’Ente abbia provveduto a sottoscrivere il solo Accordo di adesione alla Piattaforma Nodo dei Pagamenti. La sottoscrizione di quest’ultimo garantisce, dunque, di per sé il rispetto dell’art. 5 CAD, a condizione che l’amministrazione avesse al contempo individuato nel dettaglio le attività da compiere e terminare entro il 31 dicembre 2015.

Dal quadro si qui tracciato, emerge come il CAD ed i suoi strumenti attuativi, suscettibili peraltro di costante aggiornamento da parte dell’Agenzia per l’Italia Digitale, costituiscano un corpus organico da cui emergono i fini sottesi alla riforma volta a digitalizzare la Pubblica Amministrazione e specificatamente i pagamenti nei confronti della stessa.

L’intervento normativo è, infatti, volto a garantire l’effettività dei principi di buona amministrazione che impongono un’approssimazione, da intendersi come vicinanza, tra l’Amministrazione ed i cittadini che con essa devono relazionarsi. Inoltre, i procedimenti di pagamento informatizzati recano con sé l’evidente vantaggio pratico di attuare al meglio l’obiettivo di trasparenza e tracciabilità dei pagamenti.

Obiettivi che nell’ottica generale costituiscono, infatti, un efficace strumento volto, da un lato, a ridurre i costi ed i rischi connessi al dialogo meramente cartaceo tra pubblica amministrazione e privati e d’altra parte a consentire una tracciabilità dei flussi finanziari in transito nelle casse dell’Ente, con l’evidente beneficio di ridurre la dispersione delle risorse finanziarie.

Peraltro, giova rilevare come, la ratio sottesa al predetto intervento normativo sia speculare rispetto a quella posta a base delle disposizioni introdotte con L. n. 136/2010; le stesse, infatti, hanno introdotto dei limiti cogenti, in punto di tracciabilità dei flussi finanziari, nell’ambito delle procedure riguardanti i contratti pubblici.

Entrambi gli interventi, dunque, sono volti a dare piena effettività al principio di buona amministrazione nel suo corollario applicativo costituito dal principio di trasparenza.

Tuttavia, differente è l’ambito oggettivo di applicazione, atteso che le disposizioni introdotte con L. n. 136/2010 si rivolgono agli operatori che usufruiscono di commesse pubbliche, mentre gli strumenti introdotti dal CAD sono rivolti ad imporre disposizioni in punto di tracciabilità dei pagamenti nei confronti della pubblica amministrazione.