I traguardi del PNRR e la PA del futuro: il bilancio dopo la scadenza di giugno e le sfide aperte

Il 30 giugno scorso è stata una data rilevante per il PNRR e per questa stagione così speciale di risorse europee e nazionali sovrabbondanti. Non possiamo considerarla tuttavia un traguardo nel senso di data di chiusura definitiva di questa stagione, di cui tantomeno si può già ora valutare l’impatto, perché ci vorrà tempo e un tempo piuttosto lungo per misurarlo. Alcuni traguardi però sono stati sicuramente raggiunti. Nel corso di FORUM PA 2026 è stato dedicato un intero scenario all’eredità del PNRR e, come di consueto ormai dal 2021, c’è stato un confronto molto proficuo con i responsabili delle strutture di missione per l’attuazione. É proprio da questa esperienza che FPA ricava la convinzione di quanto questo strumento straordinario abbia inciso nel produrre valore aggiunto nella pubblica amministrazione.

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Tavola rotonda | L’eredità del PNRR: lezioni apprese e prospettive future

L’esperienza della Politica di Coesione in sinergia con il PNRR. Prospettive dell’immediato futuro e del prossimo ciclo di programmazione

Sappiamo che il PNRR è un Piano di investimenti e riforme, il più importante dal dopoguerra, per realizzare il quale ci siamo indebitati per 122 miliardi di euro, ma abbiamo anche ricevuto 71,8 miliardi di euro a fondo perduto da immettere nel sistema produttivo e nelle PA centrali e locali. È stato uno choc salutare e positivo per l’Italia, che ha attuato il PNRR obbedendo all’imperativo di un fortissimo senso di urgenza e rispondendo all’esigenza di un avvio veloce come mai eravamo stati abituati a fare e questo in qualche modo ha fatto superare anche la “paura amministrativa” di agire, pur così radicata, perché non c’era tempo per nutrirla.

Per l’Europa è stato un salto enorme di valore politico. Da Bruxelles è partita una trasformazione che segna un’epoca per fronteggiare una crisi pandemica ed economica con caratteristiche senza precedenti, rendendo possibile accendere un debito comune e implementare una disciplina comune che non poteva realizzarsi solo con vincoli, criteri e regole. Con il Next Generation EU, in cui il PNRR si inquadra, è la prospettiva di futuro dell’Unione europea ad essere stata rivendicata e la sua capacità di affrontarne e anticiparne le sfide.

Dei 194,4 miliardi attribuiti inizialmente al nostro Paese, 166 miliardi sono stati incassati e 113,5 risultano spesi. Un piano complesso con oltre 572 obiettivi da raggiungere, suddivisi in 218 target (obiettivi quantitativi misurabili) che sembrerebbero essere stati tutti raggiunti e 354 milestone (traguardi qualitativi) e, salvo i progetti che hanno ottenuto una proroga attuativa al 30 agosto 2026 e le misure sostenute dagli strumenti finanziari che possono essere realizzate oltre il 2026, la percentuale dei circa 600.000 progetti che non sarebbe ancora ultimata e che dovrà trovare altre coperture non dovrebbe superare nella versione più pessimistica il 15%. Questi dati sebbene ancora in parte previsionali fanno rimarcare un elemento non controvertibile e cioè che il PNRR ha effettivamente contribuito a rilanciare gli investimenti pubblici.

Un altro risultato che possiamo immediatamente considerare come già incassato è la fiducia e la collaborazione interistituzionale che si è sviluppata all’interno della PA e fra i vari livelli territoriali e le PA centrali. Il senso di responsabilità della filiera amministrativa è stato enormemente rafforzato e questo è l’elemento culturale più importante. L’attuazione del PNRR ha responsabilizzato anche i comuni più fragili e più piccoli, perché con l’accompagnamento da parte delle PA titolari di risorse sono stati messi in condizione di realizzare i progetti di competenza.

L’introduzione di un metodo di gestione delle risorse pubbliche assai diverso da quello in essere nel 2021, che avanza per risultati raggiunti, misurati attraverso target e milestone, ha significato un incremento della capacità amministrativa e un cambiamento di ottica dell’agire amministrativo che si è trasformato da puramente adempimentale a produttore di effetti voluti.

Per raggiungere i risultati attesi sono state molto importanti le reti sorte dalla collaborazione più stretta fra le PA, reti che devono sopravvivere al PNRR e coinvolgere non solo gli apicali ma il numero maggiore possibile di funzionari per cambiare davvero il volto della PA.

La grande differenza non subito percepita fra Programma di spesa e Piano di performance è alla base del “metodo PNRR” che sicuramente ha portato valore aggiunto nella PA. Avere attenzione alla performance significa avere attenzione ai risultati concretamente raggiunti e non accontentarsi di tendere a raggiungerli, avere smantellato la “speranza strutturale nelle proroghe” concentrandosi sull’impatto che l’attuazione dei progetti attuati in tempi certi produce, e infine avere l’ambizione di conoscere se quanto attuato ha risposto al fabbisogno per cui si era scelto di finanziare il progetto considerato. Su questo punto un ragionamento sugli indicatori di performance difficili da mettere a punto, ma già entrati anche grazie al PNRR nel terreno del bilancio dello stato, sarà un passo avanti fondamentale e occorre sin da subito approfondirne la portata e la messa a sistema. In questa fase che si è conclusa, la necessità di avere a disposizione indicatori di performance ha spinto ad un apprendimento sul campo e a ripensare gli indicatori tradizionali che sono passati in secondo piano pur se non si è riusciti pienamente ad applicare indicatori di outcome.

La sfida è stata quindi mettere a terra le politiche e le scelte strategiche che sostengono a monte la programmazione e che spesso hanno dovuto scontrarsi con tempistiche non più allineate per via di difficoltà di contesto esterno, il mutato assetto geopolitico e le necessità insorte dalla crisi energetica, ma anche interno, sempre caratterizzato da complessità non facilmente  rimuovibili: la semplificazione si è fatta più marcata ed efficace solo strada facendo, cosi come solo lungo l’attuazione si sono affinati strumenti e procedimenti.

Inoltre, è stato necessario procedere a diverse riprogrammazioni e revisioni e forse questo è il punto di riflessione più significativo. Se da una parte avere individuato le aree di sofferenza nell’attuazione, rimuovendole, è riconoscibile come un segno di capacità di intervento e di diagnostica delle criticità (procedendo alle revisioni del Piano e sperimentando una collaborazione con la UE che ha rappresentato l’altra novità positiva di questa stagione), dall’altra parte questi numerosi aggiustamenti sono il frutto di una fase programmatoria non accurata e mettono ancora più al centro l’importanza di questa fase. Una fase che non può considerarsi preliminare nel solo senso di preparatoria, ma, come  si è rivelata, fortemente condizionante tutto il processo fino all’attuazione. In questo l’urgenza può avere giocato un ruolo non positivo, portando la fattibilità quasi ad unico criterio per la finanziabilità dei progetti (l’obiettivo era poterli portare tutti a meta), mentre una fase di programmazione accurata dovrebbe poter includere anche altri criteri, così da catturare il maggior numero possibile di progetti di valore.

Oggi questa è una lezione che si spera sia stata  appresa  e può servire a modificare ulteriormente l’agire amministrativo a servizio del nuovo Quadro pluriennale finanziario UE 2028-2034, ma soprattutto in vista del nuovo periodo di programmazione della Coesione. Serve partire da subito a ragionare sui contenuti e sulle strategie che sosterranno la programmazione 2028-2034 per coniugare nel Piano di Partenariato Nazionale e negli eventuali Piani Regionali  i fabbisogni e la loro sostenibilità finanziaria.