MediAree: esperienze e prospettive per la cooperazione sovracomunale

Questo articolo è tratto dal capitolo “Relazioni” dell’Annual Report 2025 di FPA (la pubblicazione, chiusa nel dicembre scorso e presentata il 21 gennaio 2026, è disponibile online gratuitamente, previa registrazione)

La stagione attuale, segnata da un afflusso straordinario di investimenti pubblici – Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), fondi di coesione 2014-2020 e 2021-2027, Fondi per lo Sviluppo e la Coesione (FSC), programmi nazionali – ha riportato la dimensione locale al centro dell’azione pubblica.

Dopo anni di “disinvestimento imposto” sul personale e sulle competenze, ai Comuni è stato chiesto di assumersi l’onere e la responsabilità dell’attuazione di strategie, riforme e investimenti che richiedono visione, competenze e capacità amministrativa. È una sfida senza precedenti, che chiama in causa direttamente la capacità di essere protagonisti e non esecutori delle Città metropolitane, dei Comuni capoluogo, così come dei piccoli Comuni delle aree interne.

Questa stessa stagione ha, tuttavia, evidenziato con forza anche le contraddizioni di un sistema istituzionale frammentato, in cui le geografie di attribuzione delle risorse non coincidono con quelle che i Comuni hanno scelto o costruito nel tempo.

In pochi anni si è assistito a una moltiplicazione di perimetri e di letture: ambiti sociali, Functional Urban Area (FUA), Sistemi Locali del Lavoro (SLL), aree interne, gestioni associate dei servizi, zone omogenee, aggregazioni progettuali temporanee. Ogni programma, ogni bando, ogni linea di finanziamento ha definito un proprio ambito d’intervento, generando una stratificazione disordinata di confini amministrativi e funzionali

Una disomogeneità che produce effetti concreti: discontinuità nei processi, sfasamenti tra programmazione e attuazione, documenti strategici disattesi, costruzione e decostruzione continua di competenze amministrative, equilibri politici territoriali faticosamente costruiti e poi destrutturati.

A questa instabilità si somma un ulteriore disallineamento tra tre piani che non possono più viaggiare separati: il livello ottimale di gestione dei servizi, il livello funzionale di allocazione delle risorse e il livello politico di rappresentanza. Il primo rimanda all’efficienza ed efficacia dei servizi pubblici locali – mobilità, rifiuti, digitale, welfare, edilizia scolastica – ormai difficilmente garantibili da un singolo Comune; il secondo riguarda risorse che arrivano con vincoli territoriali talvolta arbitrari, non coerenti con le aree funzionali o con alleanze già sperimentate; il terzo chiama in causa la capacità di costruire alleanze territoriali stabili, fondate su riconoscimento reciproco, corresponsabilità e visione condivisa. Parlare oggi di area vasta significa esattamente ricomporre questi tre piani in uno spazio territoriale dove servizi, finanza e politica convergono, generando coerenza istituzionale e continuità amministrativa.

Dentro questo quadro, il Comune capoluogo può e deve assumere una funzione che va oltre l’essere centro amministrativo. Diventa regista, facilitatore, hub tecnico; propone visioni, attiva alleanze, mette a disposizione competenze e strumenti, orienta investimenti e dialogo multilivello. Non per dettare la linea, ma per rendere possibile una governance territoriale che riallinea funzioni e responsabilità: dal centro che accentra al capoluogo che abilita; dalla somma di iniziative al disegno comune; dalla competizione alla corresponsabilità. Qui sta il punto decisivo: l’intercomunalità non è un orpello organizzativo. Solo a scala sovracomunale si costruiscono massa critica, filiere tecniche condivise, procedure uniformi, capacità di programmazione, gara, gestione, rendicontazione e manutenzione; solo qui l’eccezionalità del PNRR diventa normalità della spesa europea, con cantieri che si chiudono e impatti che restano.

In questo percorso, l’esperienza messa a fuoco da MediAree – Next Generation City è una lente preziosa. Lavorando con i comuni capoluogo, l’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI) ha accompagnato processi molto diversi tra loro, ma legati da una stessa ambizione: dare una scala credibile e stabile alle politiche urbane e territoriali. Si è partiti, a volte, da un progetto strategico del capoluogo; altre volte dall’occasione di un finanziamento o dall’urgenza amministrativa di condividere personale, competenze, uffici, procedure.

Si è lavorato su logistica sostenibile e turismo interprovinciale tra Novara e Vercelli, su una visione al 2050 per la Romagna con Rimini e i territori vicini, su strumenti condivisi di analisi e mappatura a Siena, su masterplan ciclabili ed energie nella “Grande Treviso”, su percorsi di valorizzazione come “Appia2030” a Brindisi, su ecosistemi di innovazione e open data a Siracusa, su reti per contrastare spopolamento e invecchiamento a Nuoro, su capacità di progettazione condivisa a Campobasso. Città diverse, bisogni diversi, ma una stessa convinzione: si governa meglio quando si coopera.

Attraverso l’analisi delle esperienze di intercomunalità analizzate nell’ambito del progetto Mediaree è stato possibile individuare quattro matrici di origine che non si escludono, anzi spesso si intrecciano. C’è l’origine istituzionale o normativa, quando la cooperazione è definita da leggi e piani d’ambito e il capoluogo è riferimento naturale; c’è l’origine progettuale e programmatica, quando sono bandi e strategie europee o nazionali a chiedere coalizioni territoriali, che spesso nascono temporanee e poi maturano; c’è l’origine funzionale, dove la gestione associata di servizi – dall’idrico al Trasporto Pubblico Locale (TPL), dai rifiuti alla Centrale Unica di Committenza (CUC) – permette di fare meglio e spendere meglio; e c’è l’origine strategica, quando i Comuni scelgono di darsi una visione comune, con piani, agende e patti che definiscono priorità e identità condivise. L’area vasta è, in sostanza, una costruzione politica e organizzativa che prende la forma del contesto, purché resti chiara la sostanza: cooperare per generare valore pubblico, stabilizzare capacità amministrative, orientare risorse dove servono davvero.

Costruire un’area vasta significa allora compiere scelte chiare e riconoscibili.

La prima è il perimetro: con chi cooperare. Non basta la contiguità geografica; servono criteri funzionali e dati sulla mobilità quotidiana, l’accesso ai servizi, la coerenza socioeconomica, la memoria delle cooperazioni che hanno già prodotto fiducia.

La seconda riguarda il mandato: su cosa cooperare. Individuare le priorità che diano riconoscibilità politica e concretezza amministrativa.

La terza è la forma organizzativa: come cooperare. Si può cominciare con strumenti flessibili, come convenzioni e cabine di regia, creare uffici unici e task force per cogliere finestre di opportunità, fino a strutture più stabili – consorzi, Unioni, soggetti in-house – quando il grado di integrazione lo richiede. Non esiste una soluzione giusta in assoluto: ogni forma produce effetti sulla qualità delle decisioni, sulla tenuta nel tempo e sulla legittimazione. L’importante è che l’assetto sia mezzo e non fine, coerente con l’orizzonte di politica pubblica.

La legittimità, infatti, è la vera infrastruttura. Un’area vasta funziona quando è riconoscibile dagli amministratori e comprensibile ai cittadini. Serve una narrazione semplice e verificabile: obiettivi dichiarati, risultati misurabili, responsabilità chiare, momenti pubblici di confronto. Qui il capoluogo ha una responsabilità specifica: garantire visibilità e identità alla cooperazione, tenere il filo tra livelli istituzionali, aprire i processi ai portatori d’interesse, far sì che l’alleanza non sia percepita come un gioco a somma zero ma come un investimento collettivo. È così che si costruisce la leadership: non per decreto, ma per utilità riconosciuta. Un capoluogo è regista quando sa essere centro tecnico-amministrativo a disposizione degli altri, facilitatore nelle relazioni multilivello, promotore della strategia e hub progettuale capace di attrarre e distribuire opportunità.

Dalle traiettorie osservate arrivano alcune lezioni che vale la pena trasformare in direzione di marcia. La prima: non esiste un modello unico e non serve cercarlo; serve invece saper leggere i contesti e adattare strumenti e perimetri. La seconda: la fiducia politica non è un dato, è un lavoro continuo; senza fiducia nessuna architettura regge. La terza: partire dai servizi è utile, ma l’obiettivo è evolvere verso strategie condivise, altrimenti la cooperazione resta episodica. La quarta: i bandi sono leve importanti, ma senza presìdi tecnici e continuità organizzativa non producono cambiamento. La quinta: innovare l’organizzazione è già fare politica pubblica; uffici unici, Comunità di pratica, piattaforme digitali comuni sono scelte che abilitano risultati. La sesta: le esperienze vanno legittimate nei quadri istituzionali e finanziari, altrimenti rischiano di spegnersi. La settima: investire nelle persone è la condizione per tutto il resto; senza competenze e stabilità amministrativa la cooperazione non dura. L’ottava: l’area vasta è una scelta politica, non un automatismo tecnico; chiede tempo, ascolto, perseveranza.

Se la stagione PNRR ci ha mostrato che i Comuni possono essere protagonisti efficaci dell’attuazione, la stagione della coesione che si apre ci chiede di consolidare questo protagonismo in una governance più stabile, capace di tenere insieme ambizione strategica ed efficienza operativa. L’area vasta, intesa come luogo di cooperazione, rappresenta una delle chiavi per farlo: la scala in cui si definiscono le politiche e, insieme, si costruisce quell’infrastruttura amministrativa condivisa che rende possibile programmare, spendere, rendicontare e valutare con qualità. È qui che il capoluogo può esercitare una leadership inclusiva e concreta, mettendosi al servizio di un territorio più ampio e trasformando la vicinanza istituzionale in capacità di governo. È una responsabilità e un’opportunità: far sì che la straordinaria stagione di risorse si traduca in un’ordinaria capacità di cooperare, perché solo così lo “spazio” dell’area vasta diventa davvero un “luogo” in cui i Comuni costruiscono futuro insieme.