Il PNRR detta le regole del cambiamento. La grande sfida e i nuovi modelli di amministrazione pubblica

Questo è l’articolo introduttivo del capitolo “PNRR e Coesione per un nuovo modello di PA” dell’Annual Report 2025 di FPA (la pubblicazione, chiusa nel dicembre scorso e presentata il 21 gennaio 2026, è disponibile online gratuitamente, previa registrazione)

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) ha agito come potente catalizzatore di cambiamento, spingendo la Pubblica Amministrazione a un salto di innovazione che ha avuto nella semplificazione dei processi, nella collaborazione interistituzionale, nel potenziamento delle competenze e nella digitalizzazione le sue direttrici portanti. A sei mesi dalla scadenza formale del Piano, tracciare un bilancio del PNRR rispetto agli elementi che maggiormente hanno impresso la spinta al sistema pubblico è la premessa per comprendere quali modelli caratterizzeranno l’amministrazione e la gestione degli investimenti pubblici nei prossimi anni.

Prima di affrontare il tema dell’eredità del PNRR in ottica futura, è opportuno dare uno sguardo generale allo stato di attuazione. Con il versamento della ottava tranche del PNRR nel mese di novembre, l’Italia ha superato i 153 miliardi di euro ricevuti, pari a circa il 79% delle risorse complessive previste. Nel mese di aprile, la Sesta Relazione al Parlamento sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza aveva già messo in evidenza il fatto che oltre il 60% dei progetti finanziati risultava concluso o in via di conclusione. Tale dato è certamente positivo, tuttavia per essere valutato correttamente va analizzato meglio: i progetti considerati nella Relazione assorbivano circa 46 miliardi di euro, pari soltanto al 24% delle risorse totali spettanti all’Italia. I progetti ancora in corso o in fase di avvio valevano oltre 95 miliardi di euro, poco meno della metà dei 194,4 miliardi destinati complessivamente al nostro Paese[1]. È evidente, quindi, che il lavoro da completare rimaneva e rimane significativo. Analizziamo i dati dal punto di vista qualitativo: oltre il 95% dei progetti ha riguardato l’acquisto di beni e servizi o l’erogazione di incentivi alle imprese. Meno del 5% delle iniziative completate ha riguardato opere pubbliche e infrastrutture. Negli ultimi anni, le revisioni del PNRR hanno dirottato risorse dalle opere pubbliche verso incentivi, contributi e sgravi fiscali. Se da un lato ciò ha consentito di accelerare la spesa, dall’altro rischia ancora oggi di limitare l’impatto strutturale degli investimenti nel lungo periodo. La relazione ha dunque messo in luce una condizione che richiede ancora molta attenzione: sebbene i progetti siano formalmente ben avviati, la maggior parte dei fondi utilizzati è destinata a interventi semplici e rapidi dal punto di vista amministrativo, mentre la realizzazione concreta di opere pubbliche di maggiore rilevanza strutturale risulta ancora in gran parte non completata.

Con l’avvicinarsi della scadenza del Piano prevista per giugno 2026, è quindi cresciuta la consapevolezza che sarà molto difficile completare alcune misure nei tempi previsti e per rispettare i target e non compromettere l’erogazione dei fondi europei, il Governo accanto alle modifiche del Piano richieste alla Commissione europea – finora sono state sei le richieste di revisione approvate – sta adottando strategie alternative. Una delle principali consiste nel costituire “strumenti finanziari” che permetteranno di traghettare l’utilizzo delle risorse oltre la scadenza del 2026. Nella sostanza, tali strumenti hanno permesso di affidare la gestione di alcune misure a soggetti attuatori – Invitalia, Simest, Ismea – i quali, attraverso la costituzione di appositi fondi, potranno stipulare entro il 2026 soltanto i contratti con i beneficiari finali, mentre la realizzazione effettiva degli investimenti avverrà negli anni successivi. Si tratta di un “allungamento finanziario” che consente di rispettare formalmente le scadenze del Piano, per un valore complessivo di circa 10,6 miliardi di euro.

I dati sull’attuazione sono certamente rilevanti per comprendere la capacità di investimento e di spesa che la nostra macchina amministrativa ha saputo mostrare in questi anni, basti pensare che la PA ha dovuto migliorare di dieci volte la propria capacità di spesa, trovandosi a dover investire oltre 30 miliardi l’anno di fondi comunitari rispetto ai 3 miliardi che era in grado di gestire fino al 2020. Tale dato, seppur rilevante, non esaurisce l’importanza che il PNRR ha avuto per il Paese: il vero elemento che ha fatto del Piano una enorme sfida per il sistema è quello di essere stato il più grande programma di investimenti legato alle performance e al raggiungimento di risultati, più che alla spesa intesa tradizionalmente come capacità di assorbire le risorse. Sebbene qualche timido tentativo fosse presente con il Performance Framework nella programmazione 2014-2020, tale approccio viene adottato in maniera effettiva con il PNRR, segnando un punto di svolta e introducendo elementi che candidano tale modello a essere adottato come strumento stabile di programmazione delle politiche di bilancio e di investimento fra Commissione europea e Stati membri.

Quali sono, dunque, gli elementi caratteristici che possiamo “isolare” in questo modello e che ci aspettiamo possano permanere in futuro?

Il primo elemento distintivo riguarda il principio di condizionalità: il PNRR ha infatti introdotto criteri vincolanti per l’erogazione delle risorse. Questi criteri hanno incluso requisiti finanziari, sociali e normativi che l’Italia è stata chiamata a rispettare per poter accedere ai fondi dell’Unione Europea (UE), con l’intento di assicurare una gestione trasparente ed efficiente delle risorse e l’allineamento alle priorità del Piano quali la sostenibilità, la parità di genere e generazionale, e lo sviluppo occupazionale. Le condizionalità sono state sia di carattere generale, prevedendo princìpi applicabili a tutti i beneficiari – ad esempio la sana gestione finanziaria, la lotta alla corruzione, la tutela dell’ambiente e la promozione della parità di genere – sia di carattere specifico, attraverso l’introduzione di requisiti dettagliati per singoli progetti, come il rispetto di soglie minime di occupazione giovanile e femminile. Nella pratica dell’attuazione, c’è ancora molto da fare per rendere le condizionalità realmente efficaci. Molto spesso, infatti, la clausola per l’assunzione di giovani e donne è stata ammorbidita dall’eccessivo numero di deroghe che, seppur previste come possibilità fin dall’inizio con adeguata motivazione, ne hanno svuotato l’obbligatorietà. Questo approccio ha trasformato la condizionalità in un mero adempimento burocratico, anziché in uno strumento di azione positiva capace di modificare le dinamiche del mercato del lavoro. In generale, le linee guida si sono spesso scontrate con un antico vizio, privilegiando l’aspetto formale e procedurale e perdendo di vista, in questo modo, il potenziale trasformativo della misura.

Il secondo elemento caratteristico del modello è quello di aver connesso strettamente la programmazione economica alle riforme strutturali del sistema, riconoscendo che il potenziale delle risorse investite rischia di essere fortemente ridotto senza la creazione di un “ambiente” economico privo di ostacoli normativi, burocratici e culturali che ne frenano la crescita. La lezione che viene dal PNRR è che le riforme strutturali, che riguardano settori come la giustizia, la Pubblica Amministrazione, il mercato del lavoro e la concorrenza, sono indispensabili per creare un ambiente favorevole agli investimenti e all’innovazione. Solo attraverso una loro efficace implementazione è possibile garantire che i fondi stanziati abbiano un impatto duraturo sulla competitività, sulla produttività e sull’inclusione sociale.

Il terzo punto è strettamente legato alla natura performance-based del Piano che, nonostante confermi la necessità di un lavoro tutto da sviluppare sul fronte della misura degli outcome, segna il solco per il futuro attraverso la definizione di criteri e indici quantitativi e qualitativi (target e milestone), inquadrati in un cronoprogramma puntuale. Tali indicatori hanno permesso la misurazione in modo oggettivo dei risultati raggiunti e, seppure siamo ancora lontani da una misurazione degli impatti reali, hanno consentito una valutazione costante delle azioni intraprese. La verifica periodica è stata alla base anche delle revisioni del Piano richieste dal Governo alla Commissione e ha permesso di individuare tempestivamente eventuali criticità, correggere deviazioni e garantire il raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Accanto ai tre elementi individuati come fortemente caratteristici, è possibile delineare l’impronta che più in generale il PNRR sta marcando sulla macchina amministrativa italiana, incidendo su vari aspetti strutturali, organizzativi e culturali. Tra gli aspetti principali, sicuramente emerge la semplificazione amministrativa, grazie alla riduzione della burocrazia e all’interoperabilità tra banche dati. Progetto cardine è la Piattaforma Digitale Nazionale Dati (PDND) che permette agli enti pubblici di scambiarsi dati in modo sicuro, standardizzato e automatico rendendo finalmente effettivo il principio dell’once only.

Il PNRR ha, inoltre, introdotto nuovi standard di trasparenza, monitoraggio e rendicontazione, con sistemi come ReGiS, la piattaforma della Ragioneria Generale dello Stato che ha permesso di registrare le varie fasi di bilancio, programmazione, progettazione, appalto, e di monitorare l’avanzamento dell’attuazione. I sistemi di monitoraggio si sono rivelati imprescindibili per valutare le performance e pubblicare i risultati degli interventi, anche in ottica anticorruzione.

Altro aspetto che emerge rispetto all’attuazione è l’adozione di modelli organizzativi più agili, anche attraverso la strutturazione di task force e unità specializzate per la gestione dei progetti a livello centrale e locale. A questo si lega il coordinamento multilivello tra amministrazioni centrali, Regioni, enti locali e soggetti attuatori, dove il ruolo preminente è spettato al Governo centrale. Il PNRR ha determinato, in particolare, un rafforzamento significativo della Presidenza del Consiglio dei ministri, soprattutto mediante un processo di progressiva centralizzazione della governance politico-amministrativa. Inizialmente, il coordinamento del PNRR era affidato principalmente al Ministero dell’economia e delle finanze, ma con il d.l. 13/2023 si è visto un deciso spostamento delle competenze verso la Presidenza, divenuta il principale punto di contatto con le istituzioni europee. Tale evoluzione ha fatto un passo ulteriore con l’accentramento presso la Presidenza anche dei fondi e delle politiche di coesione, conferendole una significativa leva finanziaria. In sintesi, il PNRR ha contribuito a configurare la Presidenza del Consiglio come centro nevralgico della governance nazionale sia in termini amministrativi sia nel rapporto con le istituzioni europee.

Proprio la centralizzazione delle politiche di investimento legate ai fondi europei è il tema principale che in questa fase sta animando il dibattito sul prossimo bilancio europeo 2028-2034.

Il 16 luglio 2025 la Commissione europea ha presentato la proposta per il nuovo Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) dell’UE, relativa al periodo 2028-2034. Il QFP rappresenta il budget a lungo termine dell’UE, stabilendo le priorità di spesa, l’architettura e le risorse destinate a fondi e programmi comunitari per i sette anni successivi. La proposta dà di fatto il via al processo di approvazione che durerà circa due anni con intensi negoziati tra Parlamento europeo e Consiglio europeo. La proposta attuale costituisce soltanto un punto di partenza, ma alcune tendenze sono visibili sin d’ora. L’aspetto che qui poniamo in evidenza è il nuovo impianto del bilancio europeo che accorpa le politiche agricole e regionali della coesione in nuovi “Piani nazionali e regionali di partenariato”, i quali di fatto sostituirebbero i Programmi Regionali gestiti dalle singole Regioni così come li abbiamo conosciuti finora. Ma non è solo un cambio di forma: la logica di fondo è quella del PNRR. Piani nazionali negoziati tra Commissione e Governi centrali, stanziamenti condizionati ai risultati e regia accentrata. Il dibattito è quindi già aperto e si prefigura molto acceso tra chi considera la “centralizzazione” sul modello del PNRR un passo verso maggiore efficacia e misurazione delle reali performance e chi vede questo cambiamento come una pericolosa marginalizzazione di Regioni e territori che di fatto svuota la coesione del suo senso originario. Il pericolo certamente da evitare è che la ricerca di modelli di efficacia propri della logica che ha permeato il PNRR non si traduca nella perdita di capacità progettuale a livello territoriale, oppure nel rischio di una governance eccessivamente accentrata che rallenti la risposta alle esigenze locali.

Conclusioni

In conclusione della nostra analisi, possiamo provare a tracciare alcune raccomandazioni utili a non disperdere i semi positivi del PNRR. Innanzitutto, il ruolo della PA in quello che è il più grande piano di performance nella storia del Paese può dare una forte spinta alla misurazione degli impatti delle policy. È il momento di cambiare rotta, e la nuova politica di coesione sarà il prossimo banco di prova: occorrono indicatori di performance chiari e solidi, distinguendo con precisione tra output e outcome. Solo così potremo misurare davvero il valore generato per cittadini e territori.

La collaborazione tra amministrazioni e la costruzione di fiducia sono stati tra i maggiori successi da valorizzare. Per questo servono strumenti condivisi, checklist omogenee di monitoraggio, e un coordinamento strutturale che la Ragioneria Generale dello Stato e la Presidenza del Consiglio dei ministri possono continuare a svolgere in maniera strutturale. Il rischio di disperdere il capitale relazionale esiste, poiché ogni amministrazione tende a focalizzarsi sulle proprie difficoltà e la fiducia reciproca può sfilacciarsi. Gli asset relazionali creati dal PNRR rappresentano un vero patrimonio che è necessario preservare e far conoscere.

Il ruolo dell’innovazione rimane centrale per promuovere il passaggio dal paradigma dell’adempimento amministrativo al raggiungimento degli obiettivi. L’intelligenza artificiale, in particolare, offre opportunità concrete per automatizzare attività ripetitive che hanno caratterizzato l’intero processo di rendicontazione e che sono risultate estremamente pesanti per le amministrazioni, liberando così risorse per l’elaborazione di analisi e le decisioni strategiche.

Serve rafforzare la vera ownership nel processo di pianificazione: la coesistenza tra strategia centrale e programmazione locale resta una sfida. Questo si è visto chiaramente per gli investimenti nel settore dei trasporti, dove le strategie sono state definite a monte e solo successivamente si è tentato di farle combaciare con le realtà territoriali.

Per ultimo è necessario riconsiderare il ruolo della comunicazione come fattore di spinta all’attuazione degli investimenti. Ciò che non si comunica non esiste: condividere risultati e buone pratiche è fondamentale per trasformare l’esperienza in patrimonio comune.

[1] Cfr. I dati del governo sull’avanzamento del PNRR rischiano di essere fuorvianti, 2025.