Merito, leadership e carriera: i tre pilastri dell’architettura della dirigenza pubblica

Sono giorni di grande attesa per chi segue la riforma della dirigenza della PA, un tema che da molto tempo accende il dibattito su ruolo e responsabilità dei manager pubblici.  Dopo il via libera della Camera di fine gennaio, il “DDL Merito” del Ministro Paolo Zangrillo è ora al vaglio del Senato.

Mentre le opinioni a riguardo si dividono, il Ministro ha ribadito la necessità di rivedere i meccanismi di accesso e puntare sulle competenze della dirigenza. Come più volte sottolineato, il provvedimento rientra nel quadro di una riforma sistemica che rimetta le persone al centro della PA[1].

Il DDL in sintesi

Il provvedimento introduce innovazioni riguardanti la carriera dirigenziale e i sistemi di valutazione della performance nelle pubbliche amministrazioni, coinvolgendo personale dirigente e non. L’architettura del testo incide su due cardini normativi: il D.lgs. 150/2009 per la revisione della performance e il Testo Unico sul Pubblico Impiego (D.lgs. 165/2001) per la riforma dell’accesso alla dirigenza.

Il provvedimento introduce innovazioni riguardanti la carriera dirigenziale e i sistemi di valutazione della performance nelle pubbliche amministrazioni, coinvolgendo personale dirigente e non. L’architettura del testo incide su due cardini normativi: il D.lgs. 150/2009 per la revisione della performance e il Testo Unico sul Pubblico Impiego (D.lgs. 165/2001) per la riforma dell’accesso alla dirigenza.

Tre i pilastri del provvedimento:

• La centralità delle competenze di leadership, leva abilitante per lo sviluppo professionale della dirigenza e parametro del sistema valutativo individuale.
• Il ruolo del dirigente nella crescita dei propri collaboratori, con il compito di individuarne il potenziale manageriale.
• Il rilievo dei percorsi di sviluppo di carriera basati su una triplice tappa – selezione, osservazione operativa e valutazione finale – affidata a commissioni indipendenti per garantire l’imparzialità.

In ambito performance, il DDL vuole superare il modello gerarchico unidirezionale proponendo una valutazione multidimensionale che integra i feedback di una pluralità di soggetti, interni ed esterni all’organizzazione. La retribuzione di risultato, correlata in modo proporzionale e progressivo al merito, è soggetta a tetti del 30% per i punteggi apicali e del 20% per le eccellenze. Le risorse risparmiate dai premi dirigenziali non erogati vengono infine destinate a potenziare i fondi per il personale non dirigenziale.

Il provvedimento mira a superare la polarizzazione verso l’alto dei giudizi della dirigenza e la conseguente erogazione dei premi in modo pressocché indifferenziato, come rilevato dalla Corte dei conti[2]. Il tema è stato oggetto di osservazione anche dell’OECD Economic Survey on Italy (gennaio 2024). Ispirandosi alle prassi OCSE – dove il 90% dei Paesi ha introdotto sistemi di valutazione della prestazione individuale o di gruppo, collegando la valutazione del singolo a quella dell’organizzazione e dove oltre il 35% utilizza sistemi “a 360 gradi” che combinano l’autovalutazione con i giudizi del superiore, dei collaboratori, dei colleghi e degli utenti – la riforma punta a una leadership manageriale capace di innescare un vero cambiamento culturale.

Merito e carriera dirigenziale passano dalle capacità di leadership

Il concetto di leadership permea interamente la struttura del provvedimento proposto dal Ministro Zangrillo. La leadership è considerata un elemento chiave del processo di riforma della PA che attribuisce al dirigente un ruolo di guida. Concreto e visionario allo stesso tempo, il dirigente è chiamato a raggiungere risultati, creare valore pubblico, ma anche a delineare nuovi modelli di organizzazioni del futuro portando a bordo le persone, motivandole e sviluppandone il potenziale.

D’altronde lo aveva già segnalato il Ministro nella direttiva “Nuove indicazioni in materia di misurazione e di valutazione della performance individuale“ del 30 novembre 2023, sottolineando già allora la necessità di prevedere nei sistemi di misurazione e valutazione della performance di ciascuna amministrazione la valutazione del personale di livello dirigenziale «anche con riferimento alla capacità di esercitare adeguatamente la propria “leadership”».

Nel DDL la leadership agisce su due livelli: la gestione delle persone da parte del dirigente e la valutazione del dirigente stesso.

L’art. 1 del DDL riconfigura il sistema di valutazione e focalizza sulle capacità manageriali e dirigenziali, cercando di riflettere una visione in cui il dirigente pubblico è un leader responsabile dei risultati e della crescita delle proprie persone, e non solo un supervisore gerarchico. La capacità dirigenziale di leadership è finalizzata al raggiungimento degli obiettivi istituzionali ed è orientata soprattutto alla motivazione del personale e allo sviluppo e alla crescita individuale delle persone.

Da questo punto di vista, il provvedimento estende il perimetro dell’area delle competenze manageriali, una delle 5 aree in cui sono articolate le 15 competenze previste dal “Modello di competenze dei dirigenti della PA italiana[3]” elaborato da SNA nell’ambito della pubblicazione delle Linee guida sull’accesso alla dirigenza pubblica del 2022, strumento operativo delle attuali norme sulla selezione dei dirigenti secondo il DL 80/2021.

Nell’intervenire sulla misurazione e valutazione della performance individuale dei dirigenti e del personale responsabile di un’unità organizzativa in posizione di autonomia

e responsabilità, l’art. 9 del DDL ribadisce il collegamento tra la valutazione delle competenze manageriali (leadership) e la performance individuale ed elenca esplicitamente le competenze di leadership oggetto di valutazione:

1. la capacità di superare schemi consolidati e di realizzare flessibilità organizzativa orientata al risultato;
2. la capacità realizzativa;
3. la capacità di cooperazione interna ed esterna;
4. la capacità di agire velocemente con tempestività e decisione;
5. la capacità di costruire gruppi con elevate prestazioni e di valorizzare i propri collaboratori.

Il sistema di valutazione – per tutti i dipendenti non solo per i dirigenti – si dota così di una nuova struttura fatta non solo del monitoraggio degli obiettivi ma anche di analisi e valutazione di competenze trasversali. Tale punto sarà oggetto di un apposito regolamento del Ministro volto a definire modalità e bilanciamento di valutazione degli obiettivi e delle soft skills e a garantire l’oggettività della valutazione.

Il richiamo alla leadership non si ferma solo all’impatto atteso sul lavoro quotidiano di gestione delle persone, ma si innesta anche nei meccanismi di valutazione alla base dei rinnovati percorsi di carriera dirigenziale. Le capacità di leadership e le attitudini manageriali del singolo candidato sono oggetto della relazione dettagliata del dirigente sovraordinato nella prima fase del percorso di sviluppo di carriera funzionale all’accesso alla dirigenza di seconda fascia e sono oggetto di osservazione nel corso dell’incarico temporaneo.

Il provvedimento evidenzia inoltre altri due concetti chiave collegati alla leadership del dirigente. Il primo è la motivazione del personale che passa attraverso il coinvolgimento e il senso di appartenenza, ma anche attraverso l’oggettività nella valutazione del merito, la certezza del feedback e la chiarezza nell’assegnazione degli obiettivi (art. 2, art. 3 e art. 4).

In questo contesto un ulteriore incentivo sembra poter essere la ridistribuzione delle risorse (Art. 3). La previsione che le economie derivanti dai premi dirigenziali non assegnati vadano a incrementare le risorse per il personale non dirigenziale è pensata nell’intento di generare uno stimolo concreto alla produttività in tutto l’organico. In molti hanno espresso forti perplessità su questo punto, come vedremo a seguire.

Il secondo elemento chiave è l’identificazione e la valorizzazione dei talenti, cardine delle politiche di attraction e retention di tutte le organizzazioni, pubbliche e private. Rispetto a questo obiettivo puntuale, il DDL si esprime:

• con l’introduzione della valutazione delle potenzialità e delle caratteristiche trasversali (leadership) come componenti della performance individuale (art. 9). L’obiettivo è identificare i talenti emergenti e orientare le politiche di sviluppo professionale.
• con la responsabilizzazione del Dirigente nell’identificare chi ha le attitudini per ruoli superiori e nel valorizzare le competenze acquisite “sul campo” dai collaboratori attraverso una relazione annuale sull’idoneità (art. 1 e art. 14).
• con le progressioni di carriera, con una riserva del 30% per la II fascia e del 50% per la I fascia, finalizzate a favorire lo sviluppo e la crescita dei talenti verso posizioni superiori e dirigenziali (art. 12-13).

Esperienza, competenza e risultati: la nuova architettura della carriera dirigenziale

Il DDL introduce espressamente lo sviluppo di carriera tra le modalità di accesso alla dirigenza di I e II fascia e ridefinisce le quote percentuali per regolare l’accesso secondo le diverse modalità, blindando con quote fisse le diverse tipologie di accesso che prima erano contemplate in termini di percentuali minime. Nell’obiettivo generale di riconoscere e valorizzare il merito di quanti accedono tramite concorso in posizioni non dirigenziali, il DDL apre per loro lo spiraglio della crescita professionale senza abolire la tradizionale strada del concorso SNA.

A seguire due tabelle di sintesi sull’accesso alla dirigenza di prima e seconda fascia.

Accesso alla dirigenza di seconda fascia

Accesso alla dirigenza di prima fascia

Il provvedimento propone una “costruzione della carriera” basata non solo sulla dimostrazione del sapere tecnico attraverso il superamento di prove teoriche, ma anche sulla capacità di agire concretamente, di “far accadere le cose”. Tutto parte dall’identificazione iniziale del potenziale e delle adeguate competenze trasversali dei dirigenti pubblici che poi vengono messe alla prova sul campo, con un incarico temporaneo. L’approccio proposto mirerebbe così a rendere l’amministrazione un luogo di crescita continua.

La procedura di sviluppo di carriera si struttura così in tre fasi:

• Una fase selettiva “finalizzata a individuare, sui posti disponibili, i soggetti ai quali conferire un incarico dirigenziale non generale temporaneo”. Questa fase è pensata per consentire all’amministrazione di attingere al proprio “vivaio” interno, identificando chi ha potenzialità di crescita, e di fatto “scommettere” sul merito individuale.
  Possono partecipare i dipendenti a tempo indeterminato dell’amministrazione che bandisce la procedura che abbiano maturato un’anzianità di servizio specifica:
  • almeno cinque anni nell’area dei funzionari e almeno due anni nell’area del personale di elevata qualificazione per l’accesso alla dirigenza alla seconda fascia;
  • almeno cinque anni, anche non continuativi, di servizio nel ruolo dirigenziale per l’accesso alla dirigenza di prima fascia.

Sono elementi di questa fase:

• • una prova scritta e una orale (solo per l’accesso alla dirigenza di seconda fascia);una valutazione dei titoli professionali;
• • una valutazione della performance individuale, delle capacità organizzative e delle attitudini evidenziate nei cinque anni precedenti per il personale dell’area dei funzionari o nei due anni precedenti per il personale dell’area di elevata qualificazione per l’accesso alla dirigenza di seconda fascia;
• • una relazione dettagliata del dirigente gerarchicamente sovraordinato al candidato dalla quale devono emergere indicatori comportamentali relativi alle capacità di leadership e alle attitudini manageriali del candidato;
• • un colloquio con un esclusivo carattere esperienziale-attitudinale e motivazionale.

Questa fase spetta a una Commissione di valutazione indipendente composta da sette membri estratti a sorte tramite Portale InPA.

• La prestazione sul campo attraverso il conferimento di un incarico dirigenziale temporaneo di almeno 4 anni per l’accesso alla seconda fascia e 5 per l’accesso alla prima fascia. La fase di osservazione sul campo si concentra non solo sulla capacità di saper raggiungere gli obiettivi, ma di saper motivare il personale e creare “valore pubblico”.
• La valutazione finale e l’inserimento definitivo. Al termine dell’incarico temporaneo, segue una nuova valutazione sugli obiettivi raggiunti e sulle capacità di leadership e attitudini manageriali. Solo l’esito positivo di questa valutazione finale permette l’inserimento definitivo nei ruoli della dirigenza, la carriera è così il risultato di un merito dimostrato concretamente nel tempo. La valutazione spetta ad una seconda commissione. In caso di mancato rinnovo dell’incarico temporaneo o di esito negativo della valutazione finale, la procedura di sviluppo di carriera per la posizione dirigenziale si riapre.

Una nuova valutazione per merito e carriera

Per raggiungere l’obiettivo espresso di “superare la semplice valutazione gerarchica e unidirezionale” e assicurare che sia effettivamente la valutazione del merito ad orientare i percorsi e le progressioni di carriera e l’assegnazione delle premialità, il provvedimento propone una revisione del processo valutativo. La partecipazione ai sistemi di valutazione della performance organizzativa e individuale viene estesa ad una pluralità di soggetti, interni ed esterni all’organizzazione quali i collegi di dirigenti e gli utenti esterni all’ufficio di riferimento. Nello specifico il provvedimento prevede che la misurazione e la valutazione della performance venga attribuita interamente ai dirigenti (ovvero, per i dirigenti di vertice all’organo di indirizzo politico) e a soggetti terzi come i cittadini e altri utenti finali, sottratta così alla sfera di competenza dell’Organismo Indipendente di Valutazione.

La valutazione non spetta ad un solo valutatore ma è l’espressione di più punti di vista. Essendo peraltro ognuno di essi – per propria provenienza interna o esterna all’ufficio e all’amministrazione – attento a diverse dimensioni della performance, la valutazione diventa multidimensione e quindi più completa e, nell’intento, più equa tra livelli organizzativi diversi e meno esposta alla percezione soggettiva delle prestazioni. Il punto di vista dei soggetti esterni, come cittadini e imprese, mira inoltre a ridurre l’autoreferenzialità dei sistemi di misurazione e valutazione della performance.

Stante questo obiettivo, tuttavia, l’attenzione va riposta non tanto a valle del SMVP quanto a monte, a tutto ciò che permette al SMVP di garantire chiarezza e allineamento tra obiettivi, misurabilità, responsabilità, motivazione, feedback. Su questo il provvedimento fornisce alcuni elementi importanti:

• l’integrazione tra valutazioni legate agli obiettivi e valutazione delle competenze trasversali;
• la definizione e l’assegnazione degli obiettivi, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori e del collegamento tra obiettivi e risorse entro il primo trimestre di ogni anno;
• la misurabilità oggettiva degli obiettivi, la loro chiarezza, concretezza e correlazione alla quantità e alla qualità delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili;
• l’introduzione di un principio di priorità e rilevanza degli obiettivi rispetto ai risultati attesi di miglioramento dell’efficienza della pubblica amministrazione e dei servizi.

Infine, il provvedimento prevede all’art. 11 una delega al Governo per decreti legislativi di riforma degli organismi indipendenti di valutazione, introdotti con l’art. 14 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, verso un modello che ne esalti l’indipendenza e la terzietà del controllo.

Alla valutazione è strettamente collegato il tema dei premi. Il DDL stabilisce che il premio è strettamente proporzionale (in percentuale) alla valutazione conseguita e il nuovo meccanismo – definito progressivo – vuole assicurare che la distribuzione dei premi sia realmente proporzionale alla qualità della performance individuale. Inoltre, sono posti dei limiti ai premi. In ogni ufficio dirigenziale generale, i punteggi apicali non possono superare il 30% delle valutazioni effettuate; le eccellenze non possono superare il 20% di tale quota apicale. La proposta si presenta come l’ulteriore tentativo, nella storia delle riforme della PA, di rispondere “al fenomeno fin qui invincibile dei pieni voti (e dei conseguenti premi in busta paga) attribuiti a tutti in modo di fatto indifferenziato”[4] su cui si è espressa, come dicevamo, la Corte dei conti.

Dal singolo al team: perché serve ragionare sul merito collettivo

In attesa di capire se la valutazione in Senato produrrà modifiche al testo, il provvedimento ha già acceso un intenso dibattito tra sostenitori e critici della riforma. Alcuni disapprovano l’introduzione di logiche privatistiche, ritenute poco compatibili con il settore pubblico. Preoccupano, in particolare, la discrezionalità valutativa dei vertici politici e dei dirigenti sovraordinati — percepita come una minaccia all’indipendenza della PA —, l’incertezza sulla stabilità lavorativa e i rischi di licenziamento derivanti dalle “prove sul campo”. Si contesta inoltre la competizione interna innescata da una ridistribuzione di fondi già esistenti, senza risorse aggiuntive, e il rischio che le quote per le carriere (limitate al 30%) penalizzino competenze meritevoli o favoriscano logiche clientelari a scapito del concorso pubblico[5].

Dall’altra parte, c’è chi ha visto nella riforma non un indebolimento del merito, ma un tentativo di modernizzare la gestione delle persone e rendere più attrattiva la PA. La valorizzazione delle competenze interne è difesa come una scelta fisiologica e giusta per consentire ai dipendenti già selezionati tramite concorso da funzionari di crescere, evitando così alle amministrazioni di perdere le risorse migliori. I sostenitori della riforma guardano poi positivamente alla relazione dettagliata del dirigente sovraordinato, un atto normale e dovuto di gestione del team che responsabilizza il dirigente nella scelta dei futuri leader. La riforma invita a spostare il focus dalle conoscenze teoriche alle capacità manageriali e di leadership, distinguendo nettamente tra “ottimi professionisti” e manager capaci di gestire persone e risorse e aprendo lo spazio a nuove missioni strategiche collegate alle diverse modalità di accesso alla dirigenza[6].

Pur riconoscendo di valore il focus sulla leadership della dirigenza e sulla valorizzazione delle persone, ci sembra permangano alcuni nodi critici su cui insiste un difetto di riflessione:

1. siamo sicuri che questi meccanismi bastino per fare innovazione nella PA? Siamo sicuri che in un momento in cui a fare la differenza sono le organizzazioni (certamente guidate da bravi leader) questo DDL premi effettivamente il merito che va premiato, che non è solo quello del singolo, ma è anche quello dei team e delle organizzazioni che raggiungono l’obiettivo? Quale sarebbe allora il senso della finalità dichiarata dal DDL di raggiungere “un più stretto collegamento tra obiettivi individuali e collettivi per migliorare l’efficienza della pubblica amministrazione e i servizi resi agli utenti”? Non significherebbe forse guardare al dirigente in un altro modo ovvero come ad “un allenatore di team che non è l’unico ad essere premiato”[7]?
   Se questo è vero, non basta certo il ricorso – residuale – alle economie derivanti dai premi dirigenziali non assegnati per individuare le risorse da distribuire al personale non dirigenziale. Serve un meccanismo di riconoscimento e motivazione (non solo di natura economica) che valorizzi il team e gli obiettivi raggiunti. Si tratta di guardare alla combinazione leader-team, in cui la leadership guida e offre direzione e senso ad una comunità – di cui la stessa leadership è parte – che traduce i valori e la visione in azioni di cambiamento.  
2. Non sarà che anche la dirigenza, nel compito complesso di guidare persone e organizzazione, necessiti di accompagnamento, formazione e supporto?
   È vero che la leadership è in parte un’attitudine, ma va nutrita, educata e aggiornata alle sfide della contemporaneità. Una vignetta restituisce in modo sarcastico tutte le contraddizioni del cambiamento: tutti lo vogliono, pochi vogliono cambiare, nessuno lo vuole guidare[8]. Bello sarebbe se il provvedimento contemplasse uno specifico rafforzamento delle competenze del futuro dirigente nel corso dell’incarico temporaneo[9]. Un’accurata azione di mentoring aiuterebbe a lavorare su competenze profonde, autoconsapevolezza, prospettiva e visione, fornendo supporto al futuro dirigente rispetto alla complessità dei compiti legati alla gestione delle persone e all’assunzione di decisioni.
3. Quanto successo avrà questa riforma, quanta efficacia in termini di valorizzazione del merito, rifocalizzazione della valutazione e revisione del sistema dei premi dipenderà non tanto dalla legge, da una nuova, ennesima riforma normativa, ma da quanto il sistema pubblico – e le sue persone, dirigenti e non – sarà orientato, guidato e accompagnato nell’appropriarsene, comprenderne il senso, condividerne le finalità. Dopotutto, “la cultura mangia la strategia a colazione”.

---

[1] Il DDL è collegato alla legge di bilancio 2025 ed è parte integrante della strategia di riforma della PA prevista dal PNRR. Il DDL si pone l’obiettivo specifico di attuare, entro la fine del 2027, la riforma dell’accesso alla carriera dirigenziale e della valutazione della performance, inclusa la revisione degli Organismi Indipendenti di Valutazione e il sistema di valutazione della performance.

[2] Del. 62/2024/G – “in relazione alle segnalazioni pervenute …, è risultata diffusa l’indicazione di obiettivi particolarmente bassi (e autoreferenziali) insieme all’opzione per indicatori di performance altrettanto poco sfidanti; cosa che ha comportato l’appiattimento verso l’alto delle valutazioni del personale (del tutto prevalente risulta l’attribuzione della classe di punteggio massima sia alla dirigenza sia al personale delle aree funzionali) e il conseguente riconoscimento di premialità in assenza degli adeguati presupposti meritocratici che le avrebbero, a rigore, giustificate”.

[3] Il “Modello di competenze dei dirigenti della PA italiana” individua 15 competenze articolate in cinque aree (cognitiva, manageriale, realizzativa, relazionale, del self-management) ed evidenzia in particolare sei competenze considerate più rilevanti quali la soluzione dei problemi, la gestione dei processi, lo sviluppo dei collaboratori, la decisione responsabile la gestione delle relazioni interne ed esterne, la tenuta emotiva.

[4] Riforma delle carriere nella Pubblica Amministrazione: limiti alle valutazioni eccellenti

[5] La posizione della FP CGIL sul DDL “Merito”.

[6] Interessante è il punto di vista di Raffella Saporito (SDA Bocconi) espresso nel corso dell’intervista condotta da Antonio Naddeo, Presidente Aran, “Tutta la PA ne Parla – la riforma della Dirigenza – puntata del 6 febbraio 2026”, relativamente all’opportunità che questa riforma apre di un sistema composito di accesso alla dirigenza, ovvero “dare due missioni diverse a questi due pezzi di dirigenza pubblica” ovvero “i dirigenti interni dovrebbero presidiare le “line” come esperti di policy, mentre i dirigenti SNA potrebbero specializzarsi in funzioni trasversali (HR, IT), favorendo una sana rotazione tra le amministrazioni” (minuto 44:36).

[7] Antonio Naddeo e Gianni Dominici in “Pazzesco ma vero con Gianni Dominici. Verso una nuova PA #forumpa2026”

[8] Si veda la vignetta realizzata in occasione del One Planet Summit di Parigi.

[9] Il DDL promuove il “ruolo della formazione nella valutazione individuale del personale dirigenziale e non dirigenziale, che deve essere svolta attraverso l’individuazione delle priorità formative per il perfezionamento delle competenze tecniche e delle capacità personali e di quelle volte a garantire l’efficace svolgimento del ruolo di ciascun dipendente nell’ambito dell’organizzazione di cui fa parte e a valutare e valorizzare le potenzialità di ciascun lavoratore, in una prospettiva di crescita professionale, di sviluppo di carriera e di miglioramento delle capacità amministrative” (art. 1).