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Tav, costi-benefici: ecco un’analisi metodologica in ottica di project management pubblico

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Riceviamo e volentieri pubblichiamo un commento del Prof. Federico Minelle (Comitato scientifico dell’Istituto Italiano di Project Management), che analizza la metodologia utilizzata per la redazione del documento “Analisi costi-benefici del nuovo collegamento ferroviario Torino – Lione”. E invitiamo chi volesse a inviarci ulteriori commenti

22 Febbraio 2019

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Federico Minelle

ISIPM, Istituto Italiano di Project Management

Photo by rawpixel on Unsplash - https://unsplash.com/photos/HcZXiWL_piM

La pubblicazione sul sito del MIT della “Analisi costi-benefici del nuovo collegamento ferroviario Torino – Lione” e della collegata “Relazione tecnico-giuridica”, è occasione per avanzare in questa sede delle riflessioni in merito alla metodologia adottata, nella convinzione che la realizzazione di analisi sistematiche nella pubblica amministrazione debba diventare prassi abituale. L’auspicio, quindi, è che queste riflessioni possano essere tenute in conto nell’approcciare le prossime valutazioni per grandi investimenti pubblici, nella speranza che diventi una prassi corrente effettuare tali analisi in modo sistematico (ex ante, in itinere, ex post) e trasparente

I principali aspetti emergenti sono di seguito riportati, secondo un criterio assolutamente soggettivo, ma connesso alla importanza dell’attività di project management nella PA. 

Valutazione dell’avanzamento tempi/costi oggettivo

Nel dibattito di questi giorni si sono sentite dichiarazioni nettamente contrastanti sull’effettivo stato di avanzamento dell’opera: la valutazione in itinere dei costi/benefici dovrebbe utilizzare questo dato (o fornirlo) con ragionevole certezza: si può utilizzare uno strumento classico del project management, quale la misura dell’ earned value (valore del lavoro realizzato) rispetto alle stime complessive ad oggi approvate, oppure un più semplice rapporto tra costi sostenuti e totale costi previsti. Per quanto si capisce, sembra si sia adottato il criterio del rapporto tra costi sostenuti e totale costi previsti; tuttavia avendo anche a disposizione la curva dei costi pianificati (pag. 49, fig. 11.1) si sarebbe potuta fare qualche ulteriore analisi con il metodo dell’ earned value.

Stime a finire affidabili e correlate alle performance attuali (o a seguito di ev. azioni correttive)

Ottenere stime a finire affidabili, nella ipotesi di proseguire i lavori, si basa sulla disponibilità di una baseline di costi/tempi approvata e condivisa, da tarare almeno secondo le performance finora sperimentate: nulla di nuovo per le metodiche del project management, ma è necessario averle possibilmente articolate per come viene pianificato/stimato il lavoro da svolgere, secondo la struttura delle WBS (scomposizione analitica del lavoro di progetto). La analisi dell’earned value, consente di determinare le performance tempi/costi alla data e di formulare le stime a finire, in funzione di come tali performance evolveranno nel lavoro ancora da svolgere. Per quanto si comprende dalle tabelle e figure delle suddette pagine, si può ragionevolmente estrapolare uno stato di avanzamento a fine agosto 2018 di circa l’11%, almeno per la parte dei lavori relativi alla sezione transfrontaliera.

Analisi stakeholder TAV e loro rilevanza per la ACB 

La individuazione delle numerose famiglie di stakeholder e la stima dell’impatto dell’opera su ciascuna di queste è cruciale per la ACB e dovrebbe essere un compito preliminare in questo tipo di analisi: non tutti possono trarre benefici da un progetto, in genere si tratta di ridurre gli effetti negativi di un progetto e di riportarli su un numero limitato di stakeholder, individuando modalità di ristoro o incentivazioni alternative. Su questo aspetto il documento individua implicitamente (pagg. 63, 65) tra gli stakeholder con impatto positivo gli utenti (trasportatori, viaggiatori) e i cittadini sul territorio in questione. Mentre riceverebbero un impatto negativo significativo lo Stato (che investe ed avrà anche minori entrate fiscali alle accise carburanti) e in minor misura i concessionari autostradali. Non si vuole mettere in discussione l’approccio adottato, sicuramente allineato alle Linee Guida per la Valutazione degli Investimenti in Opere Pubbliche emesse dal MIT a giugno 2017, tuttavia, secondo una visione di buon senso del “cittadino comune”, la riduzione di incassi dei concessionari assomiglia a quella che si sarebbe dovuto considerare nel secolo scorso, quando si sono costruiti diversi ponti su fiumi secondari, eliminando i traghettatori su barca.

ACB espressa in variazione di PIL o nel VANE (Valore Attuale Netto Economico) del progetto

Secondo l’autore, in accordo con il pensiero degli attuali più autorevoli esponenti internazionali nel campo del project management (p.e. Kerzner [1], Dalcher[2]), non tutta la valutazione di un progetto (o sarebbe meglio, in questo caso, parlare almeno di programma composto da più progetti) può essere ricondotta in espressioni sostanzialmente monetarie. In effetti un ragionevole numero di benefici (p.e. inquinamento, congestione del traffico), pur se faticosamente riconducibili in valori economico/finanziari, sono più agevolmente ed incisivamente rappresentati e comprensibili tramite un insieme di KPI (Key Performance Indicators) operativamente misurabili in termini quantitativi e rappresentabili in opportuni quadri di controllo (o dashboard) che i decisori (trai quali primeggia lo sponsor di progetto) possono utilizzare per le decisioni più opportune: dalla decisione iniziale, durante tutta la vita del progetto e nel tempo di produzione dei suoi effetti negli anni a seguire. Ovviamente tali KPI sui costi-benefici possono essere utili anche per valutare se interrompere o far proseguire il progetto, che resta sempre una decisione (nel settore pubblico) di natura politica.

Un approccio di questo tipo non nasce oggi in ambito aziendale: il modello della Balanced Scorecard [3] è particolarmente diffuso per la esplicitazione degli indicatori di impatto e recentemente anche nella PA italiana, almeno per significativi programmi/progetti di innovazione nei processi, con il supporto dell’ICT (p.e. Cloudify NoiPA ), ancora più efficace se la matrice di controllo è focalizzata (per riga) sulle diverse famiglie di stakeholder.

Benefit management del programma/progetto e lezioni da Keynes (TVA)

Nelle recenti ricerche e pubblicazioni internazionali sul benefit management a seguito di programmi/progetti pubblici o privati, si enfatizza la crucialità della sostenibilità dell’investimento progettuale, come correttamente fa la Commissione. Ma viene anche spesso citato l’aforisma del Presidente USA W. Wilson: “se vuoi farti dei nemici, prova a cambiare qualcosa” (anche Machiavelli aveva detto qualcosa di simile): nello specifico non sono esaminati/considerate eventuali ulteriori azioni per ridurre le difficoltà di transizione per gli stakeholder, se non quelle dei benefici (positivi o negativi) di natura economica rivenienti dall’opera stessa (p.e. comunicazione promozionale, agevolazioni per l’uso della ferrovia o anche deterrenza nell’uso del trasporto su gomma).

D’altra parte, quando John M. Keynes ispirò il presidente USA Franklin D. Roosevelt ad avviare il New Deal come risposta alla grande Depressione del 1919, non credo avesse dimostrato quantitativamente i benefici diretti provenienti dai grandi lavori che si avviarono nella Valle del Tennessee attraverso la istituzione della Tennessee Valley Authority (TVA).

Sistematicità/periodicità/pubblicità della ACB (anche delle precedenti versioni)

Il meritevole esercizio svolto (certo in condizioni difficili ed in tempi stringenti) ha consentito di portare alla luce dei non addetti ai lavori le analisi effettuate negli anni precedenti. Tali valutazioni non erano state adeguatamente pubblicizzate, secondo criteri di trasparenza che avrebbero reso i cittadini interessati più consapevoli dell’opera che si stava intraprendendo e del suo avanzamento e/o conseguente aggiornamento delle stime di costo/tempo/benefici. Di queste analisi la Commissione ha utilizzato una buona parte dei dati.

Considerazione (o meno) nella ACB dei sunk costs, salvo se fondi da restituire

In una ACB in itinere come quella in oggetto, la considerazione dei costi già sostenuti è fondamentale per la misura delle performance sui costi, ma diventa del tutto irrilevante per valutare l’opportunità di proseguire: sono i c.d. sunk costs che non impattano direttamente la differenza tra i rivenienti benefici ed i costi ancora da sostenere (vero oggetto della valutazione), a meno che tra tali costi vi siano fondi di finanziamenti europei da restituire, nel caso di interruzione dell’opera. In effetti il documento esaminato riporta correttamente tale analisi, scorporando i c.d. costi “affondati” (pagg. 49 e segg.): la somma già spesa risulta pari a 1,4 Mdi €. Il documento riporta anche una valutazione a costi complessivi, come se il progetto fosse ancora da iniziare e si stesse quindi facendo una valutazione costi-benefici ex ante .

In conclusione, l’analisi fin qui condotta ci porta a formulare una proposta semplice in termini concettuali, ma non banale in termini realizzativi.

Istituzione di PMO (Project Management Office) nella PA 

Il project management office dovrebbe essere a supporto delle singole Amministrazioni centrali e locali (ev. aggregate a livello regionale) come ponte tra democrazia diretta e responsabilità politica, oltre che a garanzia dei cittadini,.

La proposta deriva da uno degli ultimi atti bipartisan del Congresso USA durante la presidenza Obama: la legge per rinforzare/applicare la disciplina delportfolio/program/project management in tutto il settore federale americano, con l’obbligo di istituire in ogni PA la figura del PMIO (Program Management Improvement Officer) con compiti di impulso, supporto e guida metodologica per i progetti attivati/da attivare. Questo ovviamente include anche l’analisi costi-benefici, ma principalmente la pianificazione e controllo dei progetti stessi, svolta sotto la responsabilità di un project manager designato (che oggi in Italia è il RUP). Ma di questo se ne è già parlato, forse con qualche esito, sulla unica Rivista specializzata in project management e su uno dei siti focalizzati sulla innovazione nella PA , circa 2 anni fa.

L’obiettivo della proposta non è solo di dare maggiore efficienza/efficacia (in una logica costi-benefici) ai progetti attivati dalla PA, ma anche di far esercitare ai cittadini il diritto ad ottenere trasparenza su investimenti che hanno sicuramente un forte impatto su di loro. Si tratta di garantire la consapevolezza/partecipazione dei cittadini e dei vari corpi sociali intermedi alle scelte di impatto pubblico. Poi la decisione (e responsabilità) rimane comunque all’organo politico rappresentativo che rappresenta lo “sponsor” del progetto.

Come nota a margine, si considera condivisibile da un punto di vista metodologico l’atteggiamento prudente della Commissione nella stesura della collegata “Relazione tecnico-giuridica” per i numerosi “caveat” sulle stime di eventuali contenziosi con le Imprese (aggiudicatarie dei lavori), con la Francia (compartecipe dei lavori e dell’investimento) e con la Unione Europea (cofinanziatrice dell’opera). Tuttavia i valori stimati, anche se di un ordine di grandezza minore (qualche centinaio di milioni di euro) rispetto alle cifre negative sul VANE, risultante dalla ACB in oggetto (qualche miliardo di euro), potevano essere inseriti nella ACB. Anche perché potrebbero essere stime al ribasso, come molti altri commentatori (certo di parte) hanno subito commentato.


[1] H. Kerzner: Project management 2.0. Strumenti, metodologie e metriche per il successo dei progetti , Hoepli (2017)

[2] D. Dalcher (ed.): collana su Advances in Project Management , Routledge – Taylor & Francis Group Ltd (2014, 2016, 2018, 2019)

[3] R.S. Kaplan, D.P. Norton: The Balanced Scorecard, Harvard Business School Press (1996).