L’attuazione degli investimenti pubblici oltre il PNRR: capitalizzare l’esperienza per rafforzare strumenti, processi e competenze

Questo articolo è tratto dal capitolo “PNRR e Coesione per un nuovo modello di PA” dell’Annual Report 2025 di FPA (la pubblicazione, chiusa nel dicembre scorso e presentata il 21 gennaio 2026, è disponibile online gratuitamente, previa registrazione)

Nel quadro della significativa trasformazione delle politiche pubbliche italiane, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) ha rappresentato un banco di prova senza precedenti per la capacità di programmazione, attuazione e gestione degli investimenti. Guardare oltre il PNRR significa non solo consolidare i risultati raggiunti, ma anche rafforzare la visione strategica e la capacità amministrativa degli attori coinvolti a partire dalle lezioni apprese.

L’eccezionalità del Piano può costituire una base solida per definire un modello di sviluppo pubblico resiliente, sostenibile e orientato all’innovazione. Solo integrando le esperienze acquisite all’interno dei nuovi cicli di programmazione sarà possibile assicurare continuità e qualità negli investimenti, affinché le risorse impiegate oggi producano benefici tangibili per il Paese nel lungo periodo.

Uno degli aspetti distintivi e innovativi del PNRR è senza dubbio l’impianto di finanziamento, non collegato ai costi sostenuti ma interamente basato sul raggiungimento di obiettivi prestabiliti. Questa caratteristica lo configura come uno strumento performance-based, in cui l’erogazione delle risorse europee è subordinata al conseguimento soddisfacente di milestone e target. Una vera e propria cesura rispetto ai tradizionali modelli di finanziamento dell’Unione Europea, fondati sulla logica del rimborso delle spese.

La condizionalità legata agli obiettivi, pur implicando una complessità gestionale significativa, ha senza dubbio comportato una spinta verso la tempestività nell’attuazione dei progetti e una rigorosa tracciabilità dell’impiego delle risorse.

Ma se l’orientamento ai risultati si è rivelato una buona pratica, suscettibile di essere estesa anche ai futuri cicli di programmazione con gli opportuni adeguamenti, è imprescindibile preservare la dimensione programmatica, ovvero quella capacità di pianificazione strategica che guarda alla sostenibilità e alla continuità degli investimenti nel lungo periodo. In questo contesto, emerge la necessità di riequilibrare il paradigma attuativo, integrando alla logica della performance una prospettiva di sviluppo che assicuri coerenza, manutenzione e valorizzazione degli interventi oltre le scadenze dettate dalle milestone.

Il PNRR ci ha insegnato che una programmazione consapevole e integrata rappresenta un elemento imprescindibile per garantire l’efficacia e la sostenibilità degli investimenti, in particolare di quelli infrastrutturali. La mancanza di obiettivi e scadenze coerenti, il disallineamento tra fabbisogni e risorse effettivamente disponibili o tra progetti e priorità dei territori rischiano di generare opere incompiute, ritardi cronici e sprechi di risorse.

Piani straordinari come il PNRR, pur mobilitando ingenti risorse per la realizzazione di nuove infrastrutture, rischiano di produrre effetti limitati se non accompagnati da piani di gestione e manutenzione a lungo termine necessari per il funzionamento dei servizi che scaturiscono dalle opere realizzate.

È fondamentale, dunque, che la programmazione diventi il fulcro attorno al quale costruire politiche pubbliche efficaci, in grado di trasformare interventi straordinari in cambiamenti strutturali e duraturi nel tempo.

Un nuovo modello operativo per gli investimenti pubblici

Oltre alla mole straordinaria di risorse messe a disposizione, il PNRR ha imposto una profonda revisione dei processi di attuazione, monitoraggio e rendicontazione richiedendo una maggiore responsabilizzazione degli attori coinvolti, una solida capacità amministrativa e una governance rafforzata.

Non tutte le amministrazioni erano pronte a questo salto. Molti enti locali, in particolare quelli di piccole dimensioni o con carenze strutturali, hanno incontrato difficoltà nell’elaborare progetti coerenti, nel rispettare le tempistiche e nel gestire la complessità amministrativa e tecnica degli interventi.

Un aspetto, questo, molto chiaro al Legislatore che ha introdotto una misura di accelerazione, il supporto tecnico-operativo, prevedendo la possibilità per le amministrazioni di avvalersi di soggetti pubblici particolarmente qualificati, come Invitalia, in tutte le fasi di realizzazione degli investimenti, incluse le procedure di affidamento.

Grazie alla collaborazione con il Ministero dell’economia e delle finanze (MEF) e con l’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI), Invitalia ha messo a punto un modello operativo capace di attivare un gran numero di interventi, riducendo le procedure di gara e, soprattutto, efficientando il compito dei soggetti attuatori in termini di costi, tempi e carichi di lavoro.

Il confronto serrato con le amministrazioni centrali e con gli stakeholder[1] è stato cruciale per individuare le migliori soluzioni utili ad avviare rapidamente gli investimenti previsti dal PNRR e, conseguentemente, rispettare le prime milestone previste dal Piano (come, per esempio, l’aggiudicazione dei contratti per l’esecuzione delle opere). Questo modello ha consentito, inoltre, di recepire, in maniera omogenea, i princìpi trasversali e le condizionalità in materia di investimenti pubblici introdotti dal PNRR, ad esempio il DNSH (Do No Significant Harm), la parità di genere.

Da questo punto di vista il PNRR ha evidenziato come la sola disponibilità di fondi non sia sufficiente a garantire il successo degli investimenti pubblici: è necessario, infatti, che i soggetti attuatori siano messi nelle condizioni di utilizzarli efficacemente.

Alcuni territori hanno saputo cogliere l’opportunità per rafforzare le proprie strutture, attrarre competenze e innovare i processi. Altri, invece, hanno evidenziato la necessità di un sostegno più strutturale e continuativo.

In prospettiva, sarà determinante consolidare quanto avviato, evitando che le competenze acquisite si disperdano. Il modello PNRR – opportunamente adeguato – può essere replicato tenendo conto dell’esperienza maturata, delle lezioni apprese e delle modifiche normative introdotte per migliorare le fasi di selezione, avvio, affidamento ed esecuzione dei nuovi investimenti pubblici.

Una soluzione scalabile che potrebbe consentire, per esempio, alle amministrazioni interessate di accelerare gli investimenti finanziati dalla Programmazione 2021-2027 e dai successivi cicli di programmazione.

La centralizzazione delle procedure, il supporto tecnico-operativo, la standardizzazione e la digitalizzazione delle modalità operative si sono rivelati strumenti efficaci per affrontare le principali criticità collegate all’attuazione degli investimenti.

Tuttavia, la vera sfida sarà quella di consolidare questi risultati e replicarli nei nuovi cicli di programmazione, garantire la continuità di queste azioni anche oltre la durata del PNRR, trasformando le innovazioni introdotte in prassi consolidate.

Il PNRR deve diventare un’opportunità per rilanciare gli investimenti pubblici ma soprattutto per irrobustire un modello di sviluppo che necessita di essere reso più solido e resiliente.

Bisogna quindi sostenere misure di supporto tecnico-operativo a livello centrale e territoriale, attivabili tempestivamente, prevedendo il ricorso a Centrali di Committenza qualificate, anche per promuovere procedure standardizzate e flessibili, come per esempio gli Accordi Quadro.

È essenziale integrare fin da subito soluzioni efficaci per la manutenzione e la gestione degli investimenti finanziati, al fine di garantire nel tempo la qualità delle infrastrutture e dei servizi offerti. Questo obiettivo può essere perseguito anche attraverso il coinvolgimento di soggetti privati mediante il partenariato pubblico-privato (PPP), che permette di condividere competenze, risorse e rischi.

Già in fase di programmazione e selezione occorre individuare gli investimenti pubblici idonei a essere attuati attraverso operazioni di PPP o project finance; analogamente, qualora non sia previsto il ricorso a forme di collaborazione con il settore privato, è comunque necessario assicurare una corretta valorizzazione dei costi legati alla gestione e alla manutenzione programmata, affinché gli interventi mantengano nel tempo la loro efficacia e funzionalità.

Modelli di governance condivisa e coinvolgimento degli stakeholder possono essere decisivi per individuare le migliori soluzioni o le azioni correttive utili ad accelerare l’esecuzione degli investimenti.

Solo in questo modo sarà possibile rafforzare ulteriormente la capacità amministrativa delle amministrazioni pubbliche italiane, rendendo più efficiente e inclusivo il sistema degli investimenti e assicurando che le risorse disponibili si traducano effettivamente in risultati concreti e duraturi per il territorio.

[1] Ordini professionali, associazioni di categoria (es. ANCE – Associazione Nazionale Costruttori Edili, OICE – Organizzazioni di Ingegneria e di Consulenza).