Documenti informatici e archivi digitali: tutto quello che c’è da sapere su normativa e nuove Linee guida AgID

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Il passaggio dalla gestione tradizionale a quella digitale dei documenti e degli archivi è un percorso che va avanti da circa 30 anni. Ecco una guida sull’evoluzione normativa in materia, con un’analisi su criticità e punti di forza e un focus particolare sulle nuove Linee guida AgID sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici

4 Novembre 2021

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Mariella Guercio

Anai - Associazione nazionale archivistica italiana, Docente di gestione documentale - Università La Sapienza di Roma

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La legislazione italiana in materia di gestione documentale mostra oggi, nonostante permangano alcune criticità, una maturità e una completezza che non sono presenti nelle normative degli altri Paesi europei. Ecco una guida sul tema, con un focus particolare sulle nuove Linee guida AgID del 2020 sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici.

La normativa sugli archivi digitali

Introduzione: dalla gestione tradizionale degli archivi alla trasformazione digitale

Tutti i provvedimenti normativi che l’Italia ha adottato in materia di archivi dalla nascita dello Stato unitario hanno rispettato, almeno formalmente, il principio che in ambito pubblico il patrimonio archivistico è tutelato dal momento della sua formazione e per tutto l’arco della sua esistenza, al fine di assicurare la conservazione permanente dei documenti e delle loro aggregazioni in condizioni di integrità, autenticità e fruibilità. Le trasformazioni digitali avviate negli anni Novanta hanno mantenuto questa impostazione, rafforzandola ulteriormente. A partire dalla legge 241/1990 gli archivi correnti sono stati considerati dal legislatore uno strumento strategico per la gestione dell’azione pubblica, una componente rilevante delle riforme che hanno investito negli ultimi decenni la pubblica amministrazione, coinvolgendo nel processo anche le attività di formazione, gestione e conservazione dei documenti soprattutto per gli ambiti e gli strumenti che favoriscono la smaterializzazione.

Non sempre il percorso, in questi trent’anni, è stato lineare e coerente. Si è concentrata l’attenzione quasi esclusivamente sui documenti, in particolare quelli informatici e non sugli archivi che costituiscono invece l’ambito in cui si definisce, si realizza e si razionalizza il processo di lavoro e decisionale. È, infatti, la corretta gestione dell’archivio e dei suoi strumenti che consente di sciogliere i nodi organizzativi di un ente, almeno per quanto concerne la dimensione documentaria. È consultando l’archivio che è possibile rispettare le politiche dell’accesso e della trasparenza. È ancora attraverso un archivio ben strutturato e ben governato che si evitano fenomeni deleteri quali la ridondanza e la proliferazione dei documenti e delle informazioni e si mantiene il controllo efficiente e qualificato del sistema informativo. Limitare l’azione ai documenti e alla loro informatizzazione come entità individuali non impedisce la frammentazione, anzi la determina e non favorisce una sana interazione amministrativa tra enti.

Accesso, trasparenza, efficienza, semplificazione e cooperazione applicativa sono stati al centro dell’azione di riforma partita nel 1990 e sono ritenuti tuttora obiettivi critici del PNRR, di cui la digitalizzazione (in particolare la smaterializzazione dei documenti) continua ad avere un ruolo fondamentale, senza tuttavia che i responsabili delle politiche di sviluppo informatico del Paese nei decenni passati e gli attuatori del Piano, più recentemente, abbiano dato segni inequivocabili e soprattutto persistenti di consapevolezza sulla necessità di investire sulla dimensione complessiva degli archivi e sulla qualità della loro organizzazione.

Non sono mancate le eccezioni, che tuttavia hanno caratterizzato singole esperienze e non hanno consentito di qualificare il percorso correttamente avviato dal Testo unico sul documento amministrativo approvato con il D.P.R. 445/2000. L’adozione nel 2020 delle nuove Linee guida AgID sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici costituisce una svolta positiva. Pur continuando a intestare apparentemente il processo di trasformazione digitale alla dimensione del singolo documento, in realtà le nuove disposizioni confermano la centralità e l’unitarietà dell’archivio e forniscono un quadro più coerente e finalmente conforme ai principi archivistici che avevano ispirato il provvedimento del 2000 sulla gestione documentale.

La normativa sugli archivi digitali: stato dell’arte

Le disposizioni di base in materia sono ancora quelle stabilite dal Testo unico del 2000 e riguardano i requisiti di almeno tre ambiti di azione relativi:

  • alla formazione, gestione e tenuta/archiviazione dei documenti,
  • alla trasmissione e ai processi di interoperabilità,
  • all’organizzazione del servizio e alle responsabilità operative e tecniche.

Negli anni moltissimi provvedimenti di diversa natura e rilevanza hanno definito le caratteristiche delle aree ora ricordate. Il percorso è stato tutt’altro che lineare. Le contraddizioni e le ambiguità non sono mancate e, in alcuni casi, neppure superate. Tuttavia, oggi il quadro normativo è riconducibile a una serie definita di disposizioni che forniscono un’ossatura di riferimento stabile che poggia su tre fondamentali capisaldi: il Regolamento europeo eIDAS910/2014, il già citato D.P.R. 445/2000 sul documento amministrativo (in particolare il capo IV – Gestione dei documenti) e il Codice dell’amministrazione digitale approvato con D.lgs 82/2005 e successive modifiche, cui si devono aggiungere gli articoli dedicati agli archivi del Codice dei beni culturali approvato dal D.Lgs 4/2004 e successive modifiche. Le disposizioni di dettaglio sono riassunte soprattutto dalle nuove Linee guida AgID del 2020 e dal D.P.C.M. 21 marzo 2013 che individua tipologie di documenti analogici unici per le quali permane l’obbligo della conservazione dell’originale analogico o, in caso di conservazione sostitutiva, la loro conformità all’originale deve essere autenticata da un notaio o altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato con dichiarazione firmata digitalmente. 

La normativa sugli archivi digitali: finalità e ambito di applicazione

Le finalità del legislatore non sono cambiate in questi decenni: sviluppare programmi coerenti ed efficaci di registrazione e gestione informatica dei documenti nel rispetto dei requisiti di sicurezza per l’espletamento dell’attività propria dell’ente in qualunque contesto tecnologico e promuovere la digitalizzazione massiva dei documenti analogici assicurando il valore legale e probatorio delle copie nel rispetto delle norme del Codice civile, in modo che l’archivio digitale sia effettivamente strumento di governo dell’ente, di gestione amministrativa e di controllo.

Poca attenzione è stata invece riservata sin dal principio al nodo della conservazione degli archivi della pubblica amministrazione, che sono riconosciuti beni culturali sin dalla fase corrente ai sensi dell’articolo 10, comma 2 lett. b) del Codice dei beni culturali. Le istituzioni archivistiche e l’associazione professionale di riferimento, l’ANAI, non hanno mai cessato di ricordare – purtroppo senza esiti rilevanti – le gravi conseguenze di questo mancato approfondimento. Allo stato attuale, come si dirà meglio in seguito, la conservazione archivistica è in grande sofferenza e il rischio di disperdere in molteplici rivoli gli archivi degli enti (pubblici e privati) è sempre più grave.

Un primo aspetto da chiarire – nel delineare lo stato complessivo della normativa di settore – riguarda l’ambito di applicazione delle diverse disposizioni. Si tratta di una questione a lungo sottovalutata e che ha trovato una definizione precisa nel decreto legislativo correttivo del CAD del 2017 (D.Lgs 217/2017). L’articolo 2, comma 2 specifica le tipologie di enti per i quali è obbligatoria l’applicazione delle norme sulla gestione documentale e sulla conservazione:

  1. le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, comprese le autorità di sistema portuale e le autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione;
  2. i gestori di servizi pubblici, comprese le società quotate, in relazione ai servizi di pubblico interesse;
  3. le società a controllo pubblico.

Il decreto chiarisce, inoltre, l’ambito di applicazione per i privati (CAD, articolo 2, comma 3), stabilendo che le disposizioni concernenti il documento informatico, le firme elettroniche e i servizi fiduciari di cui al Capo II, la riproduzione e conservazione dei documenti di cui agli articoli 43 e 44, il domicilio digitale e le comunicazioni elettroniche di cui all’articolo 3-bis e al Capo IV, l’identità digitale di cui agli articoli 3-bis e 64 “si applicano anche ai privati, se non diversamente previsto”. Le nuove Linee guida AgID, naturalmente, confermano queste indicazioni, dettagliandone alcuni aspetti tecnici attraverso gli allegati, in particolare quelli – alquanto impegnativi – relativi alla certificazione di processo, ai formati e ai metadati.

Il glossario alla base dell’infrastruttura normativa

La normativa italiana sulla trasformazione digitale si caratterizza, sin dalle origini, per la presenza di un corposo nucleo di definizioni che trovano in un primo momento collocazione nei rispettivi articoli 1 del D.P.R. 445/2000 e del CAD, cui si aggiunge – a partire dalla regolamentazione tecnica del 2013, poi sostituita dalle nuove Linee guida AgID del 2020 – un vero e proprio allegato (Allegato 1. Glossario) che, nell’ultima versione approvata insieme alle Linee guida, è elaborato nella forma di una integrazione delle definizioni già presenti nel Regolamento europeo eIDAS e nei due provvedimenti citati.

I termini di maggior rilievo e di maggiore impatto nei processi di applicazione (e interpretazione) del dettato normativo includono le definizioni che riguardano tre ambiti principali:

  • il documento e le tipologie distintive rilevanti soprattutto nel settore pubblico in termini di formati e di forme giuridiche (elettronico, amministrativo, informatico, amministrativo informatico, analogico);
  • le riproduzioni dei documenti originali (copia per immagine di documento analogico, copia informatica di documento analogico, copia analogica di documento informatico, duplicato) e la distinzione tra originali unici e non unici;
  • le funzioni archivistiche rilevanti per la fase di formazione e tenuta dei documenti attivi o correnti: gestione documentale, gestione dei flussi documentali, formazione dell’archivio e delle sue aggregazioni, conservazione/archiviazione.

Documento elettronico e informatico

Per quanto riguarda il primo ambito (le tipologie di documento), la natura del documento elettronico (qualsiasi contenuto conservato in forma elettronica, in particolare testo o registrazione sonora, visiva o audiovisiva) è chiarita solo dall’articolo 3, punto 35 del regolamento europeo, cui fa esplicito riferimento il legislatore nazionale che quindi si concentra esclusivamente sul documento amministrativo e sul documento informatico, specificandone le diverse fattispecie in termini di caratteristiche, qualità, valore legale ed efficacia probatoria.

Il documento informatico (CAD, art. 1, c. 1, lett. p) è quindi definito come una fattispecie del documento elettronico (il documento elettronico che contiene la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti). Il documento amministrativo (definito nel D.P.R. 445/2000) si riferisce a ogni rappresentazione, comunque formata, del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell’attività amministrativa. Il documento amministrativo informatico (CAD, articolo 23), di conseguenza, non è altro che Il documento amministrativo formato con strumenti informatici inclusivo anche dei dati e dei documenti informatici non amministrativi, prodotti cioè dai privati e detenuti dalle PA. Il documento analogico, infine, è espresso per differenza come la rappresentazione non informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti (CAD, articolo 1, comma 1, lettera p-bis).

La disciplina delle copie

L’ambito dedicato alla riproduzione dei documenti originali è senza dubbio uno dei più travagliati nel processo normativo degli ultimi decenni, tanto da meritare un’attenzione specifica, sia per quanto riguarda l’articolazione delle diverse categorie, sia – soprattutto – con riferimento al nodo del valore legale e dell’efficacia probatoria delle riproduzioni in base agli strumenti adottati, ai canali utilizzati e alla capacità degli attori coinvolti (notaio, pubblico ufficiale, funzionario delegato, individuo dotato di firma digitale). La trasformazione digitale ha introdotto tali e tante distinzioni e possibilità (CAD, articoli 22-23 quater) da dar vita a una vera e propria disciplina delle copie, alla cui trattazione sarà necessario dedicare in futuro uno specifico approfondimento[1].

Il sistema di gestione documentale

Le funzioni e le attività che riguardano la gestione documentale, pur costituendo il nucleo centrale della normativa sin dalle prime fasi che risalgono alla metà degli anni Novanta (D.P.R. 428/1998 poi confluito nel Capo IV, tuttora interamente in vigore, del D.P.R. 445/2000), non sono definite con altrettanta attenzione e cura. È solo con le nuove Linee guida AgID del 2020 che sono finalmente indicati strumenti e azioni fondamentali quali la classificazione, la formazione dei fascicoli e delle serie, la repertoriazione, la selezione, il piano di classificazione, il piano di organizzazione delle aggregazioni documentarie informatiche, il piano di conservazione. 

In origine solo la gestione documentale e il sistema di gestione dei flussi documentali erano definiti e descritti in forma esplicita (D.P.R. 445/2000, articolo 1, lett. q e lett. r). La gestione documentale era (ed è) individuata come il processo finalizzato al controllo efficiente e sistematico della produzione, ricezione, tenuta, uso, selezione e tenuta[2] dei documenti. Comprende l’insieme delle attività finalizzate alla registrazione di protocollo, alla classificazione, alla organizzazione, all’assegnazione e al reperimento dei documenti amministrativi formati o acquisiti dalle amministrazioni nell’ambito del sistema di classificazione adottato. L’utilizzo dell’espressione “organizzazione dei documenti” è ambigua perché nel 1998 i responsabili Aipa – a seguito di una valutazione non particolarmente accurata del documento affidata a docenti di informatica del Politecnico di Milano – impedirono alla commissione che lavorava alla stesura del provvedimento l’utilizzo appropriato ed esteso dei termini relativi alla formazione dei fascicoli e delle serie, cioè di quelle aggregazioni archivistiche che, per fortuna, la regolamentazione successiva avrebbe poi utilizzato, soprattutto nell’ambito delle recenti Linee guida.

Le aggregazioni documentali

Mentre il sistema di gestione informatica dei documenti (insieme di risorse di calcolo, degli apparati, delle reti di comunicazione e delle procedure informatiche,utilizzati dalle amministrazioni per la gestione dei documenti) è definito con chiarezza nel testo unico, il sistema di gestione dei flussi documentali – cui la norma dedica numerosi articoli specifici – non ha avuto altrettanto spazio, pur disponendo di un’intera sezione del D.P.R. che si limita a stabilirne le componenti, cioè la gestione dei procedimenti amministrativi e il sistema di gestione informatica dei documenti.

Nella regolamentazione di dettaglio trovano, infine, spazio – in parte già a partire dal 2013 – le definizioni di archivio informatico (archivio costituito da documenti informatici, organizzati in aggregazioni documentali informatiche), classificazione (attività di organizzazione di tutti i documenti secondo uno schema costituito da un insieme di voci articolate in modo gerarchico e che individuano, in astratto, le funzioni, competenze, attività e/o materie del soggetto produttore), aggregazione documentale informatica intesa come insieme di documenti informatici o di fascicoli informatici riuniti per caratteristiche omogenee, in relazione alla natura e alla forma dei documenti o all’oggetto e alla materia o alle funzioni dell’ente, di serie (raggruppamento di documenti con caratteristiche), di fascicolo informatico in quanto aggregazione strutturata e univocamente identificata di atti, documenti o dati informatici, prodotti e funzionali all’esercizio di una specifica attività o di uno specifico procedimento e repertorio definito come un registro informatico che raccoglie i dati registrati direttamente dalle procedure informatiche con cui si formano altri atti e documenti o indici di atti e documenti secondo un criterio che garantisce l’identificazione univoca del dato all’atto della sua immissione cronologica.

Nuove Linee guida AgID: cosa prevedono in materia di formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici

Oltre a completare il quadro delle definizioni utili alla gestione documentale, le nuove Linee guida AgID integrano e dettagliano le disposizioni di natura più generale in materia di gestione documentale con riferimento al Capo IV del Testo unico del 2000 e al CAD, in particolare al capo II sul documento informatico e sulle firme elettroniche (artt. 20, 21, 22, 23-bis, 23-ter, 23-quater, 34), al capo III sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici (artt. 40-44), al capo IV sulla trasmissione di documenti informatici (artt. 45, 46 , 47 e 49) e al capo V sui dati delle pubbliche amministrazioni e sui servizi in rete (artt. 50, 51, 64-bis e 65. e al Testo unico in materia.

Sono abrogati il D.P.C.M. 14 novembre 2014 sulle “Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici” e quasi tutti gli articoli del D.P.C.M. 3 dicembre 2013 sulle “Regole tecniche per il protocollo informatico” fatti salvi gli articoli riferiti al D.P.R. 445/2000, cioè gli articoli 2, comma 1, Oggetto e ambito di applicazione, 6. Funzionalità: le funzionalità minime e aggiuntive della registrazione di protocollo, 18, commi 1 e 5. Modalità di registrazione dei documenti informatici in relazione alle modalità di registrazione dei messaggi di PEC in quanto documenti, 20. Segnatura di protocollo dei documenti trasmessi e 21. Informazioni da includere nella segnatura[3].

Gli allegati alle nuove Linee guida AgID

Gli allegati alle nuove Linee guida AgID ne costituiscono parte integrante e sostituiscono quelli precedentemente approvati nel 2013. Si tratta dei seguenti documenti:

  1. Glossario dei termini e degli acronimi, che – come si è già ricordato – non include quanto già definito nella normativa di riferimento di livello generale,
    1. Formati di file e riversamento, un allegato tecnico di notevole ricchezza e complessità che lascia agli enti margini applicativi fin troppo ampi,
    1. Certificazione di processo, che include indicazioni operative per la definizione di procedure operative in materia di digitalizzazione sostitutiva in assenza di raffronto documentale[4],
    1. Standard e specifiche tecniche,
    1. Metadati: documento molto dettagliato e di non semplice e immediata applicazione sia in termini applicativi, sia sul piano organizzativo[5]
    1. Comunicazione tra AOO di documenti amministrativi protocollati, che sostituisce la circolare 60/2013 di AgID: documento tecnico sulla segnatura di protocollo.

Linee guida AgID: ecco i capisaldi della gestione documentale

I capisaldi del D.P.R. 445/2000 sono correttamente inseriti all’interno del quadro di regolamentazione tecnica sulla gestione documentale, in quanto ne costituiscono il nucleo centrale e come tali, sono sintetizzati nel testo e in nota alle nuove Linee guida AgID. Si tratta dei principi chiave della funzione documentale, già adottati (ma non sempre praticati neppure in ambito pubblico) nel corso dei decenni precedenti. Gli assunti principali possono essere sintetizzati nell’elenco che segue:

  • la gestione dei documenti della pubblica amministrazione è effettuata mediante sistemi informativi automatizzati (D.P.R. 445/2000, art. 50);
  • ogni amministrazione ha l’obbligo di dotarsi di una adeguata struttura organizzativa e di profili di responsabilità tecnico-archivistica, individuando con proprio decreto nell’ambito del proprio ordinamento gli uffici da considerare ai fini della gestione unica o coordinata dei documenti per grandi aree organizzative omogenee ai fini di un sistema uniforme di classificazione, di comunicazione dei documenti, di definizione di strutture organizzative e di responsabilità(es. dipartimenti, direzioni generali, ecc.) (dpr 445/2000, art. 50);
  • attraverso il sistema di gestione documentale tutti i documenti informatici (anche interni) sono oggetto di registrazione di protocollo o di registrazione particolare al fine della loro identificazione univoca e certa (artt. 52 lett. b, 53 e 57);
  • i documenti oggetto di registrazione di protocollo sono identificati univocamente nella trasmissione mediante la segnatura di protocollo (art. 55);
  • il sistema di gestione documentale fornisce supporto al trattamento dei procedimenti amministrativi (artt. 52 lett. c, 64 e 65 lett. d);
  • il sistema di gestione documentale è finalizzato a organizzare in modo stabile la sedimentazione di tutti i documenti attraverso attività di classificazione (obbligatoria) e formazione dei fascicoli e altre aggregazioni (artt. 52 lett. f,. 55, 65 e 67);
  • il sistema fornisce strumenti adeguati a garantire l’accesso ai documenti e la ricerca (artt. 58, 59 e 60);
  • è regolamentata la sicurezza dei documenti e delle informazioni per la gestione sia con norme specifiche di salvataggio e tenuta (art. 62), sia mediante strumenti integrativi, quali il registro di emergenza (art. 63) e indicazioni precise sull’annullamento delle registrazioni (art. 54);
  • l’integrità dei documenti informatici protocollati è assicurata dall’obbligo dell’impronta tra gli elementi obbligatori della registrazione di protocollo (art. 53 lett. f);
  • le indicazioni sulla tenuta dell’archivio, sul trasferimento dei documenti nell’archivio di deposito e storico e sulla conservazione sono distinte per tipologia e per fase di intervento, riservando il termine conservazione alle fasi successive a quella corrente (artt. 62, 67, 68 e 69).

Le novità delle Linee guida AgID

Il compito delle nuove Linee guida AgID è stato quello di completare il quadro generale con indicazioni specifiche nei casi e per gli strumenti e le attività che lo richiedono. L’elaborazione del documento ha visto la partecipazione diretta di esperti archivisti chiamati da AgID a collaborare informalmente alla sua stesura. Al fine di fornire un contributo qualificato e approfondito alla revisione del testo proposto dall’Agenzia, la Direzione generale per gli Archivi ha dato vita, con la collaborazione dell’Anai (Micaela Procaccia), a un gruppo di lavoro coordinato da Sabrina Mingarelli e formato da archivisti di Stato (Stefania Piersanti, Elisabetta Reale, Silvia Trani), da professionisti di diversa provenienza (Alessandro Alfier, Gabriele Bezzi, Ilaria Pescini, Matteo Savoldi) e docenti universitari (Stefano Allegrezza, Mariella Guercio, Giovanni Michetti, Stefano Pigliapoco). Le proposte presentate hanno avuto sostanziale accoglienza presso l’Agenzia e hanno riguardato il testo delle nuove Linee guida AgID, ma non gli allegati.

I meriti delle Linee guida sono numerosi poiché:

  • forniscono indicazioni inclusive e non si limitano al solo CAD sia per quanto riguarda i riferimenti normativi sia in relazione ai principi generali cui deve basarsi la gestione documentale (sezione 1);
  • per la prima volta nella normativa proposta in questo campo – se si escludono naturalmente il Codice dei beni culturali e il D.P.R. 445/2000 – fanno riferimento all’archivio e alle sue fasi (corrente, deposito e storico) (sezione 1);
  • specificano le procedure e i requisiti per la cosiddetta certificazione di processo nelle attività di riproduzione sostitutiva dei documenti analogici (allegato 3);
  • dettagliano (3.1.1 e 3.1.2) e ripristinano (3.1.5) i requisiti della registrazione dei documenti, inclusa la registrazione particolare (3.1.3), correggendo errori introdotti dal D.P.C.M. 3 dicembre 2013 che – senza averne titolo – aveva modificato in materia di annullamenti il dettato del testo unico;
  • chiariscono ed estendono il ruolo dell’impronta a fini di integrità sia nell’ambito della registrazione sia nella gestione della segnatura di protocollo, riformulando radicalmente le precedenti circolari del 2001 e del 2012 (3.1.4 e allegato 6);
  • riconoscono per la prima volta in modo esplicito il ruolo della classificazione e ne definiscono la funzione (3.2);
  • definiscono la natura delle aggregazioni documentali informatiche (3.3) individuando con chiarezza il rapporto tra classificazione e formazione delle aggregazioni documentali e introducendo l’obbligo del piano di organizzazione delle aggregazioni documentali (per esempio il piano di formazione dei fascicoli) e il concetto di serie (3.3.1);
  • nel confermare i compiti del responsabile della gestione documentale (3.4), sottolineano nuovamente il peso delle competenze tecniche (archivistiche, giuridiche e informatiche) e chiariscono la centralità del ruolo previsto dal D.P.R. 445/2000 (art. 61);
  • descrivono con ordine e in dettaglio (3.5) le componenti interne del manuale di gestione;
  • definiscono le modalità del trasferimento del sistema di conservazione (3.8), di cui descrivono le responsabilità in relazione ai diversi scenari organizzativi (in house o in outsourcing) e la natura archivistica oltre che giuridica e informatica del profilo di competenza richiesto (sezione 4);
  • tengono in debito conto il ruolo del Ministero della Cultura dedicando specifica attenzione alle attività di selezione e scarto dei documenti informatici (4.11).

Il Percorso formativo di FPA Digital School

Corso Gestione documentale

Il Percorso Gestione Documentale, proposto da FPA con il supporto di Mariella Guercio e Monica Martignon ha come obiettivo l'acquisizione di competenze specifiche in termini di conoscenza dei principi di base dei sistemi documentari digitali e degli strumenti necessari a sostenere la qualità della formazione e conservazione degli archivi pubblici

28 Giugno 2022

I punti di forza del quadro normativo nazionale

Non vi è dubbio che il percorso normativo che ha condotto alla nuova ripartenza in materia di gestione documentale a partire da gennaio 2022 sia stato lungo e complesso su molti piani, incluso quello impegnativo, anche per la difficile interazione con il quadro di riferimento europeo, dedicato ai requisiti del documento informatico e alle modalità e agli strumenti per assicurarne validità giuridica ed efficacia probatoria. La legislazione italiana mostra oggi, nonostante permangano criticità di interpretazione e qualche ridondanza, per esempio in materia di metadati, una maturità e una completezza che non sono presenti nelle normative degli altri Paesi europei.

Non si tratta di un ambito di trasformazione facile, non tanto per i ritardi accumulati e per la mancanza di linearità del percorso normativo: il passaggio dalla dimensione analogica a quella digitale nella produzione di risorse documentali giuridicamente rilevanti è, senza alcun dubbio, faticoso da definire e da realizzare soprattutto in un paese di civil law. Come gli archivisti hanno sempre ricordato (spesso inascoltati), non si tratta di trasporre automaticamente il modello e le prassi sviluppate nei secoli, si tratta di ripensare la funzione documentale sfruttando le potenzialità dell’innovazione tecnologica e comprendendo le mutate forme ed esigenze organizzative degli enti (pubblici e privati).

Le criticità principali che ancora richiedono di essere affrontate riguardano in particolare il rapporto tra le fasi dell’archivio, il ruolo dell’archivio di deposito, la distinzione in termini di requisiti tra la tenuta/archiviazione dei documenti attivi nella fase corrente e la conservazione permanente a fini di ricerca scientifica e storica[6]. Quest’ultimo aspetto, come si è già avuto modo di rilevare, è quello che desta maggiore preoccupazione in una fase di abbandono del sistema di accreditamento per decisione della Commissione europea. La certificazione dei depositi digitali prevista in Italia non era certo perfetta, ma presentava elementi positivi che andrebbero ripresi nella fase che ci attende, caratterizzata peraltro da iniziative di normalizzazione avviate dagli organi europei di standardizzazione e dalle modifiche in corso di discussione del regolamento europeo eIDAS sui servizi conservativi.

A ogni buon conto, i punti di forza del quadro normativo nazionale sulla formazione e gestione degli archivi digitali non mancano, poiché il legislatore sin dalle prime fasi lo ha fondato su elementi solidi che sono stati mantenuti e perfezionati nei decenni successivi. Si riassumono di seguito, senza la pretesa della completezza, ma con l’intento di mettere in evidenza i risultati irrinunciabili raggiunti:

  • la qualità dei sistemi (integrità, autenticità, usabilità) è assicurata da una gestione affidabile e accurata, integrata da un sistema di protezione precoce;
  • l’autenticità (intesa come integrità e identificazione univoca e certa dei documenti e dei metadati necessari a consentirne la comprensione della loro funzione e dei contesti originari) è sostenuta da un buon sistema di registrazione (di protocollo e particolare)per tutti i documenti informatici e dalla presenza di piani di classificazione che guidano la formazione delle aggregazioni documentarie;
  • si riconosce il ruolo fondamentale del servizio di gestione documentale affidato a personale dotato di adeguate conoscenze e competenze archivistiche,
  • è centrale (anche per la conservazione futura) la capacità del sistema di documentare tutte le fasi del ciclo di gestione dell’archivio, utilizzando un sistema di direttive e manuali dedicati (in particolare il manuale di gestione e il manuale di conservazione) e adottando politiche di conformità agli standard nazionali e internazionali per tutte le funzioni e le attività di trattamento documentale.

Naturalmente, sono ancora ampi i margini di miglioramento, soprattutto nelle fasi di sviluppo applicativo. Le piattaforme documentali sono troppo spesso inadeguate rispetto alle finalità previste dal legislatore. Le amministrazioni pubbliche non hanno personale preparato e molti percorsi formativi di livello universitario non forniscono contenuti sufficientemente innovativi. Anche su questo fronte, tuttavia, ci sono segnali incoraggianti, tra cui merita ricordare la riforma delle Scuole degli Archivi di Stato, finalmente giunta in porto dopo molti decenni di pressione della comunità archivistica. Si prevede un profilo di archivista contemporaneo adatto alla trasformazione digitale in corso. Si tratta di una figura di alto profilo per la quale si dovrà trovare spazio negli organici della pubblica amministrazione, con forme contrattuali innovative che includano, per esempio, la possibilità di condividere una responsabilità di livello così elevato tra più enti. È, infine, necessario ricordare che in questo settore le competenze richiedono iniziative di aggiornamento continuo, ancora più indispensabili quando tecnologie rivoluzionarie come la blockchain e l’intelligenza artificiale impongono i loro algoritmi e travolgono le nostre certezze.

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1 Dicembre 2021

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19 Novembre 2021


[1] Si veda in proposito P. Carucci, M. Guercio, Manuale di archivistica. Nuova edizione, Roma, Carocci editore, 2021, pp. 428-436.

[2] Merita segnalare l’uso corretto del termine ‘tenuta’ per indicare che i documenti, che formano l’archivio corrente dell’ente e sono oggetto della gestione documentale, sono mantenuti dall’ente. Nel D.P.R. 445/2000 è ben chiara la distinzione tra tenuta e conservazione, intendendo nel primo caso, appunto, il mantenimento dei documenti e delle loro relazioni di contesto in condizioni di sicurezza e di garanzia dell’autenticità. La conservazione è termine utilizzato nel provvedimento in relazione all’archivio di deposito e storico (articoli 67-69).

[3] Gli articoli citati non hanno potuto essere abrogati in quanto derivano la loro esistenza dal D.P.R. 445/2000 e sono quindi esclusi dalla delega che AgID ha ricevuto per la elaborazione delle Linee guida.

[4] Le indicazioni sono tratte in larga parte da un documento predisposto dal Consiglio del Notariato, disponibile all’indirizzo https://www.notariato.it/sites/default/files/4-2018-DI.pdf).

[5] L’allegato in questione è già stato oggetto di alcune modifiche confluite nell’ambito della revisione delle Linee guida del maggio 2021.

[6] Si veda in proposito il recente documento elaborato da AgID con la collaborazione con l’Archivio centrale dello Stato, i poli pubblici di conservazione, l’Associazione nazionale archivistica italiana – ANAI, il documento di indirizzo sui poli di conservazione, Progetto Poli di conservazione. Definizione di un modello di riferimento per i Poli di Conservazione e della relativa rete nazionale, giugno 2021,www.AgID.gov.it/sites/default/files/repository_files/definizione_di_un_modello_di_riferimento_per_i_poli_di_conservazione_e_della_relativa_rete_nazionale_0.pdf.