Coesione, PNRR e autonomia differenziata

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Il PNRR si conferma una grande palestra di innovazione e l’attuazione del PNRR un osservatorio privilegiato dei colli di bottiglia persistenti nelle procedure nonostante le semplificazioni intervenute e della possibilità di superarli con prassi originali esperite nel perimetro delle possibilità offerte dal legislatore

24 Gennaio 2024

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Maria Ludovica Agrò

Responsabile scientifico FPA per l’attuazione del PNRR

Foto di Clay Banks su Unsplash - https://unsplash.com/it/foto/cinque-mani-umane-su-superficie-marrone-LjqARJaJotc

Questo articolo è tratto dal capitolo “Programmazione europea” dell’Annual Report di FPA presentato il 18 gennaio 2024. La pubblicazione è gratuita

L’idea di provare a riflettere congiuntamente sulle politiche di coesione, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e l’autonomia differenziata nasce dalla duplice esigenza di non sfuggire alla naturale complessità con cui le questioni si presentano quando si parla di sviluppo dei territori e in particolare di quelli in ritardo, e dalla necessità di far emergere le spinte concorrenti e quelle divergenti nelle soluzioni adottate per cercare di capire se abbiamo avuto la capacità di porre le condizioni per poter far remare tutti gli attori coinvolti nella stessa direzione e sia consentito quindi essere ragionevolmente ottimisti sulla possibilità di raggiungere gli obiettivi nei tempi dati. La programmazione 2021-2027 entra nel vivo si può dire solo in questo terzo anno di programmazione con l’approvazione della maggior parte dei programmi avvenuta negli ultimi mesi del 2022. I cicli di programmazione a partire dal 2014-2020 hanno sempre ritardato il loro avvio. I Regolamenti UE, che ne costituiscono il quadro normativo, sono stati approvati nel corso del primo anno di programmazione il che di conseguenza si riverbera sulle approvazioni degli Accordi di partenariato, declinazione della politica di coesione per ogni Stato membro, e dei Programmi nazionali e regionali che rappresentano lo strumento guida per l’attuazione sui diversi territori.

Questo non succedeva all’avvio della politica di coesione alla fine degli anni ’90 del secolo scorso dove il periodo di sette anni più due per l’attuazione e la spesa erano effettivi. Oggi questa partenza ritardata complica ancora più le cose accavallando la chiusura del 2014-2020 fissata al 31 dicembre di quest’anno (è stato un ciclo con tre anni in più per la rendicontazione della spesa e non due) con i primi risultati da raggiungere per quella 2021-2027 oramai nel terzo anno, il tutto gravato dalla contemporanea attuazione del PNRR che chiude il suo secondo anno di attuazione. Significa un carico per oltre 150 miliardi di euro in questo periodo su una pubblica amministrazione centrale e locale e grandi imprese pubbliche chiamate ad essere soggetti attuatori: una sfida davvero epocale.

Le recenti norme di riassetto della governance del PNRR e delle politiche di coesione varate dal Governo individuano delle criticità e danno una risposta che va nel senso di garantire un forte coordinamento fra i vari livelli di programmazione e unificare gli indirizzi strategici per l’impiego delle risorse. Si tratta di un approccio condivisibile su cui però nella implementazione del disegno si è partiti dal presupposto che la revisione del PNRR andava effettuata guardando ai progetti meno maturi e con minore possibilità di rispettare la deadline del 2026 sostituendoli e finanziandoli con fonti di risorse nazionali caratterizzate da orizzonti di spesa più lunghi senza toccare quasi i target del PNRR che invece avrebbero meritato un approfondimento e una legittima rivalutazione al ribasso viste le condizioni cambiate rispetto alla redazione del PNRR nel 2021 a seguito della guerra sferrata dalla Russia all’Ucraina alle porte della Unione europea (UE) e le conseguenti esigenze della crisi energetica. Questa strada è stata intrapresa basandosi sulle convinzioni derivanti da una certa lettura delle politiche di coesione utilizzate come benchmark che guarda quasi esclusivamente all’andamento della spesa. Tuttavia, la scarsità di progetti ben definiti e pronti per l’attuazione è un vulnus negli investimenti pubblici italiani, non solo della coesione e cofinanziati, che si è sommato alla lentezza dell’attuazione altra caratteristica che contraddistingue tutte le opere.

Le politiche di coesione

Guardiamo allora a cosa sono e sono state realmente le politiche di coesione. Sono un unicum europeo al mondo. In nessuna delle macroaree che competono a livello globale è stata concepita una politica di sviluppo che parte dai territori e dai fabbisogni della comunità, dal concetto del ‘nessuno resti indietro’ come ha fatto l’Unione Europea.

Le politiche di coesione sono ‘sociali’ in questo senso per definizione. L’ampiezza degli ambiti affrontati è vastissima (dallo spazio all’IA, ai trasporti, all’ambiente e all’energia ecc.) e occorre ricordare che il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) prese l’avvio con l’ingresso del Regno Unito nella Comunità europea per riequilibrare l’ambito agricolo e dare ragione ai Paesi a maggiore vocazione industriale tracciando prima un pallido embrione e poi sempre più un quadro anche se incompleto di politica industriale europea, sicuramente per esempio sulla decarbonizzazione poi alla base del progredito attuale Green deal. La critica più ricorrente è che abbiano mancato il loro obiettivo, cioè non hanno ridotto il divario. È vero ma dati alla mano non sono mai state per il Mezzogiorno ‘aggiuntive’ come avrebbero dovuto, ma ‘sostitutive’. Le politiche ordinarie hanno varato misure sempre tarate sul sistema produttivo più avanzato del Paese cosicché le risorse della coesione, cofinanziate e nazionali, hanno supplito sostenendo il Mezzogiorno ma senza rilanciarlo (basterebbe parlare della Youth Guarantee 2014-2020 che ha funzionato veramente realizzando i suoi obiettivi solo al nord e al centro dove l’offerta di lavoro era presente). Inoltre, il monitoraggio rigoroso e i controlli anche troppo asfissianti e complessi della Commissione europea hanno evidenziato, misurandoli solo per questa politica, mali che affliggono tutti gli investimenti pubblici: la lentezza dell’attuazione non è cosa che può essere addebitata solo alle politiche di coesione ma in questo ambito è misurata e comunicata.

Eppure se si raccontasse la storia non solo attraverso la rendicontazione finanziaria ma attraverso le cose realizzate sarebbe chiaro a tutti che i 45 miliardi di euro circa che rientrano ogni settennio in Italia dalla UE migliorano nettamente la nostra posizione di pagatori netti all’interno dell’Unione, che hanno introdotto nelle amministrazioni titolari di risorse metodi di lavoro e di co-progettazione virtuosi tali da aver consentito all’UE di varare Next Generation EU e PNRR e hanno lasciato sul territorio una quantità di valore aggiunto imponente in termini di scuole connesse e attrezzate, metropolitane dell’arte, un piano dei porti e dei trasporti, o dello smaltimento rifiuti che prima del 2014-2020 e le famose condizionalità ex ante non eravamo mai riusciti come Paese a redigere, nonché l’analisi capillare delle potenzialità produttive dei territori con le strategie di specializzazione intelligente (S3).

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza

Il PNRR si conferma una grande palestra di innovazione e l’attuazione del PNRR un osservatorio privilegiato dei colli di bottiglia persistenti nelle procedure nonostante le semplificazioni intervenute e della possibilità di superarli con prassi originali esperite nel perimetro delle possibilità offerte dal legislatore, nonché l’introduzione del risultato come raggiungimento di outcome, abbandonando la capacità di spesa come unica metrica di misurazione del successo dell’azione amministrativa. Rendere operativa la valutazione delle performance ottenute è parte della sfida perché ci possa essere consapevolezza di quanto di innovativo va maturando e quanto deve ancora essere sedimentato per realizzare un cambiamento culturale nella PA, nei soggetti attuatori e nei beneficiari, cambiamento necessario alla vita del Paese anche oltre il 2026. La mancanza di consapevolezza delle sfide connesse al PNRR e del cambio di paradigma necessario per affrontarne in modo adeguato l’attuazione, la conoscenza superficiale del PNRR da parte non solo dell’opinione pubblica ma anche dei soggetti attuatori, di alcuni degli attori strategici e delle imprese è uno degli elementi di criticità e rivela una carenza strutturale di comprensione dei meccanismi del PNRR che sono nuovi per la PA ma anche per le imprese e per il mercato. Il PNRR ha natura di programma di performance e non di spesa, ma la spesa sembra essere anche qui sempre al centro a guidare il giudizio e la valutazione sullo stato di salute dell’attuazione.

La domanda allora quando si affronta il tema dell’attuazione deve sempre essere diretta a quali siano le energie che ho a disposizione individuando quelle che hanno seminato e sedimentato il ‘buono’ che pure c’è senza rischiare mai di distruggere il valore prodotto o anche potenziale. La grande partita dell’attuazione e del raggiungimento degli obiettivi può essere vinta solo se non ci si priva di utilizzare tutte le risorse disponibili e in questo caso ci si riferisce a due ordini di risorse non finanziarie: le competenze, e quindi le persone, e tutte le strutture dello Stato, guardando in profondità ai loro ruoli e alla capacità di collegamento con le comunità e i territori. La centralizzazione deve avere un’impostazione ‘altruistica’ di accompagnamento e condivisione assicurando non solo una visione coordinata delle risorse ma anche un modello gestionale condiviso che speriamo si realizzi negli Accordi di coesione introdotti dalle recenti norme. Nella Cabina di regia istituita e presso chi attua sarà utile avere program e project manager che sappiano individuare precocemente criticità e colli di bottiglia e proporre soluzioni accelerate. Per superare i silos serve un’attitudine spiccata di facilitatori fortemente motivati e orientati ai risultati, il cui commitment deve essere situato ad un grado alto degli attori coinvolti come alcune esperienze non remote dimostrano.

L’autonomia differenziata

In questo quadro come si inserisce l’attuale dibattito sull’autonomia differenziata?

La politica di coesione è una politica regionale basata sul principio di solidarietà fra Regioni e Stati membri della UE. Quindi quando parliamo di ‘spinte regionalistiche’ nell’ambito di queste politiche parliamo di una inversione ad U dei principi che sono alla base del loro impianto. Spinte che oggi individuiamo nell’autonomia differenziata, ma che hanno afflitto le politiche di coesione anche nel passato con continue riprogrammazioni anche per mano delle classi politiche dirigenti che hanno considerato queste risorse ‘proprietarie’ fuori quindi dalle logiche sinergiche dei tre livelli di governo che le contraddistinguono: europeo, nazionale e regionale. L’introduzione dell’autonomia differenziata, qui considerata senza un’analisi di dettaglio e di legittimità ma solo sotto un profilo di merito in rapporto alle politiche di coesione e al PNRR, avrebbe il senso di una scelta incomprensibile per gli altri Stati membri e per la UE nel suo complesso. Dopo aver sostenuto infatti nella UE la necessità che il nostro Mezzogiorno non resti indietro per il bene non solo dell’Italia ma di tutta la UE ed avere ottenuto la quota più alta sia di PNRR e la seconda nell’ambito della programmazione 2021-2027 per i Fondi strutturali, ci appresteremmo a condannare il Mezzogiorno all’arretratezza senza neanche la garanzia dei Livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e con dei diritti di cittadinanza amputati oramai da molto tempo. Infatti, i LEP non sono essenziali solo nelle materie in cui sono richiesti per legge, come si vorrebbe sostenere, per cui si può procedere alle intese con le Regioni nelle materie in cui non sono espressamente richiesti, ma rappresentano il contesto da garantire come condizione preliminare per qualsiasi attuazione del comma terzo dell’articolo 116 della nostra Costituzione.

Conclusioni

Sotto il profilo economico e finanziario per un Paese come il nostro pagatore netto del bilancio UE e secondo percettore dei Fondi strutturali, la politica di coesione che vale un terzo del bilancio UE, assolutamente unica nel panorama mondiale come risposta allo squilibrio dei territori di un continente, è un modo per riportare nel nostro Paese oltre la metà delle risorse del contributo nazionale, quindi attenzione a criticarla eccessivamente perché in Europa ci sono Paesi fortemente contrari che non attendono altro che di ridurne ampiezza e valore mentre per l’Italia a livello UE la coesione è un indubbio successo ottenuto perché corrisponde alle nostre necessità per il Mezzogiorno.

Sotto un profilo di riduzione dei divari l’autonomia differenziata non solo non tiene in considerazione questo obiettivo ma spinge il Paese all’ampliamento di questi divari soprattutto se verrà realizzata senza stabilire prima i LEP. Un aspetto poi mai evocato che ancora di più convince della non neutralità dell’autonomia differenziata rispetto alla riduzione delle diseguaglianze è l’impatto sulle politiche di genere. Tutte le volte che le politiche non sono inclusive e non perseguono il bene comune le donne pagano un prezzo più alto.

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