Il bilancio comunitario e la riforma della coesione fra divari e nuove sfide

Questo articolo è tratto dal capitolo “PNRR e Coesione per un nuovo modello di PA” dell’Annual Report 2025 di FPA (la pubblicazione, chiusa nel dicembre scorso e presentata il 21 gennaio 2026, è disponibile online gratuitamente, previa registrazione)

La proposta della Commissione europea per il nuovo bilancio 2028-2034 introduce delle grandi novità e può essere considerata – per molti aspetti – dirompente nella sua architettura.

Per capire la struttura del bilancio proposto, le sue risorse, e il suo governo è necessario fare un passo indietro.

Negli ultimi anni, l’Unione ha dovuto fare fronte a una serie di crisi sempre più ravvicinate. Dalla crisi sanitaria e quella migratoria, da quella energetica a quella legata all’indipendenza strategica di molti settori industriali, dalle crisi climatiche alla necessità di costruire una difesa comune. E il bilancio europeo immaginato per finanziarie politiche strutturali su sette anni, male si presta a reagire rapidamente. Ironicamente, l’unica risposta è stata data dalla politica di coesione che attraverso successive modifiche regolamentari ha permesso di comprare vaccini e respiratori durante la pandemia, di ricostruire territori distrutti da inondazioni e incendi, e di riorientare gli investimenti verso le nuove politiche industriali, la difesa, o per far fronte alla crisi abitativa.

Dunque, se da un lato è difficile immaginare una risposta credibile nel tempo senza un aumento significativo del bilancio stesso, dall’altro la Commissione ha cercato di introdurre più flessibilità nel bilancio europeo creando un fondo di competitività con risorse straordinarie e raggruppando in Piani Nazionali e Regionali tutte le politiche a gestione concorrente, e in primo luogo la politica agricola comune e la politica di coesione.

La dimensione del bilancio proposto – al netto delle risorse necessarie per rimborsare il meccanismo per la ripresa e la resilienza – non è fondamentalmente differente dall’attuale. Ciò sconta in parte l’incertezza sulla possibilità di introdurre nuove risorse proprie necessarie per svincolare il finanziamento del bilancio europeo dai contributi nazionali.

Ciò che cambia, invece, è la distribuzione tra risorse dedicate alle politiche gestite direttamente dalla Commissione e a quelle a gestione concorrente. In effetti, il nuovo fondo per la competitività più che raddoppia le dotazioni finanziarie, a fronte di una leggera flessione delle risorse disponibili per coesione e agricoltura. Il negoziato in corso dirà se l’equilibrio proposto raccoglierà i consensi di Consiglio e Parlamento, ma la direzione di marcia tracciata dalla Commissione è chiara.

Alcune osservazioni sul ruolo della politica di coesione nelle proposte della Commissione per il nuovo bilancio europeo. Una prima osservazione riguarda le risorse.

Al di là della flessione in termini assoluti, ciò che va sottolineato rispetto al sistema attuale è l’assenza di un bilancio dedicato con regole specifiche. Si potrebbe quasi dire che la politica di coesione sparisce in quanto tale per lasciare spazio alla coesione come tema trasversale dei Piani Nazionali e Regionali.

In effetti, sebbene sia previsto un livello minimo da investire nelle regioni meno sviluppate di ciascun paese (come peraltro è previsto un livello minimo per gli aiuti diretti agli agricoltori), la proposta lascia agli Stati membri grande flessibilità nell’allocare le risorse disponibili tra le diverse politiche e i diversi territori. L’effetto redistributivo all’interno degli Stati membri è quindi meno chiaro rispetto al sistema attuale, che fissa a livello europeo le risorse globali per la coesione e la loro distribuzione geografica tra regioni meno sviluppate, regioni in transizione, e regioni più sviluppate. In un paese come l’Italia, in cui le risorse della coesione europea hanno sistematicamente sostituito le risorse ordinarie, il risultato finale potrebbe condurre a una diversa geografia degli investimenti.

La seconda osservazione è sul governo delle risorse. Tre le novità: un legame più forte tra riforme e investimenti; un sistema basato sulla performance; un ruolo più importante per il livello nazionale.

Sebbene la politica di coesione preveda già un collegamento tra riforme e investimenti attraverso il sistema delle condizioni abilitanti, la proposta per il nuovo bilancio rafforza questo legame sulla falsa riga di quanto sperimentato con il meccanismo per la ripresa e la resilienza. In particolare, il Semestre europeo dovrebbe giocare un ruolo più rilevante nel definire le riforme che i nuovi Piani saranno chiamati ad attuare, allargando anche a riforme non direttamente collegate agli investimenti. A sua volta, questo sviluppo potrebbe richiedere un aggiornamento della struttura e del livello di analisi e dettaglio dei documenti del Semestre per renderlo più efficacie e pertinente.

Il passaggio da un sistema basato sul rimborso di costi reali a pagamenti legati a obiettivi intermedi e finali è l’altra grande novità, anch’essa mutuata dall’esperienza del meccanismo per la ripresa e la resilienza. Qui il trade-off è chiaro: un sistema che concentra l’attenzione sui risultati e con dei flussi di cassa più rapidi e serrati può rappresentare un miglioramento se e solo se i risultati finali sono espressi, per l’appunto, in termini di risultato e non solo di output. Il rischio di un appiattimento su obiettivi essenzialmente procedurali che sembra sempre più prevalere potrebbe scollegare i flussi finanziari dalla realizzazione degli investimenti. Realizzazione che è invece garantita da un sistema a rimborso, pur a fronte di uno spostamento nel tempo dei flussi di cassa con le inevitabili conseguenze in termini di liquidità (e di strumentalizzazione dei “ritardi” della politica).

La terza novità riguarda il governo degli investimenti, con uno spostamento del baricentro verso il livello nazionale. Nonostante i regolamenti che governano i Piani Nazionali e Regionali prevedano la possibilità di inserire capitoli regionali e di ricondurre i sistemi di gestione della politica di coesione attuale, l’architettura istituzionale è certamente a più forte trazione nazionale.

In sé questo sviluppo non è necessariamente problematico se porta più coerenza nel disegno delle politiche di sviluppo e un allineamento più chiaro tra preferenze europee, nazionali, regionali e locali. Per funzionare bene deve, però, essere accompagnato da due condizioni dirimenti.

La prima riguarda il rispetto delle competenze e dei saperi esistenti a tutti i livelli di governo. Una programmazione cieca alle differenze tra territori è destinata a fallire, o comunque ad avere un impatto limitato. La politica di coesione, seppure con tutte le pesantezze che l’hanno caratterizzata, ha dimostrato la necessità di prestare attenzione ai contesti, di differenziare il policy mix, di riconoscere che Roma o Atene o Varsavia non sanno necessariamente di cosa abbiano bisogno in provincia di Caserta, di Patrasso o di Cracovia, e che le politiche industriali o le politiche per i servizi di base da condurre in Lombardia devono avere altre caratteristiche rispetto a quelle da attuare in Basilicata. Il ruolo del centro dovrebbe essere quello
di costruire un quadro cogente di riferimento
e di indirizzo entro il quale lasciare ai territori
i margini per declinare quegli indirizzi, da un
lato, e di “mantenere il fiato sul collo” di quei
territori per garantire che gli investimenti siano
fatti nei tempi e nei modi concordati. Ruolo
che il d.l. 60 dal 2024 ha cercato di costruire
in Italia nel contesto della politica di coesione
in corso.

La seconda condizione rimanda alle capacità del centro di coprire quel ruolo e, più in generale, le capacità di tutti gli attori di disegnare, attuare e monitorare le politiche pubbliche. È l’annosa questione della capacità amministrativa, senza la quale non c’è sistema nazionale o regionale, a performance o a costi reali, senza o con le riforme che possa funzionare.

Non si può coordinare o attuare una politica senza le competenze tecniche e amministrative necessarie per parlare di appalti, di aiuti di stato, di transizione digitale ed energetica. Non si può parlare di cambiamento
strutturale quando i tempi di attraversamento tra una fase e l’altra dei grandi investimenti infrastrutturali sono doppi o tripli rispetto ad altre realtà. Non si può fare sviluppo locale quando i piccoli comuni devono condividere un geometra per qualche ora a settimana.

Il programma per la capacità amministrativa del periodo attuale – fortemente voluto dalla Commissione europea – ha cercato di dare una prima risposta. È troppo presto per tirare un bilancio di quell’esperienza che, pur con gravi ritardi, ha il merito di esistere e di obbligare un dibattito serio sulla capacità della pubblica amministrazione.

Resto convinto che indipendentemente dal disegno preciso dei regolamenti che governeranno la futura politica di coesione, la questione della capacità delle amministrazioni pubbliche nazionali, regionali e locali resterà al centro del negoziato tra Stati membri e Commissione europea.

Nicola De Michelis is Director responsible for the operations of cohesion policy in southern Europe in the Directorate General for Regional Policy at the European Commission. Views expressed in this article are the sole responsibility of the author and do not necessarily correspond to those of the European Commission.