La programmazione economico finanziaria come progettazione. I moniti del Next Generation EU

Questo articolo è tratto dal capitolo “PNRR e Coesione per un nuovo modello di PA” dell’Annual Report 2025 di FPA (la pubblicazione, chiusa nel dicembre scorso e presentata il 21 gennaio 2026, è disponibile online gratuitamente, previa registrazione)

Nel corso dei prossimi mesi, come emerso nell’ambito del gruppo di lavoro istituito dalle commissioni bilancio del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, saranno definiti i contenuti dei progetti di legge di iniziativa parlamentare con cui sarà aggiornata, alla luce della nuova cornice normativa eurounitaria, la vigente disciplina contabile (contenuta nella Legge 243/2012 e nella Legge 196/2009). Tale riforma, che costituirà l’occasione per verificare anche la concreta adeguatezza dei princìpi e degli strumenti di finanza pubblica come allo stato codificati e l’effettiva necessità di positivizzare – come sovente fatto in passato – alcune delle prassi affermatesi in materia, dovrà tenere in debita considerazione anche l’esperienza del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Piano che oltre al significativo valore quantitativo si è contraddistinto, come sottolineato da molti osservatori, per specifici elementi di carattere qualitativo e per innovazioni procedurali, quali: l’individuazione di una articolata governance di gestione e controllo, la verifica del raggiungimento di precisi obiettivi (target e milestone) attraverso procedure dedicate e il raggiungimento di specifiche priorità trasversali volte alla riduzione dei divari di genere, generazionali e territoriali.

Nei successivi paragrafi saranno indagati due importanti profili, che suggellano l’intreccio, ormai indissolubile, tra dato normativo e piano amministrativo per il raggiungimento dell’obiettivo della sana gestione delle finanze pubbliche.

Il primo – che può definirsi l’esigenza di un rinnovato ruolo e di una nuova configurazione della funzione della programmazione economico finanziaria – attiene all’analisi ex ante degli obiettivi da perseguire con le risorse pubbliche e precede la stessa fase allocativa degli stanziamenti che compongono il documento di bilancio. È, tuttavia, oramai evidente che la programmazione non possa più, a sua volta, prescindere dall’attenta analisi del disegno progettuale attraverso il quale gli obiettivi si tramutano in effetti finanziari.

Il secondo, invece, contraddistingue il controllo del dispiegarsi della spesa, sia in itinere attraverso il costante monitoraggio della stessa, sia ex post attraverso la valutazione del realizzato.

La nascita della programmazione, il suo sviluppo e le sfide future

Se la programmazione è ritenuta, indiscutibilmente, un mezzo potente per consentire la realizzazione degli obiettivi dati, più articolata e meno univoca appare la definizione di quello che ne è il suo fine ultimo.

La nozione di programmazione contiene in sé diversi elementi qualificanti, tra i quali: la selezione degli interventi da porre in essere e l’individuazione dell’arco temporale necessario per la loro realizzazione.

La prima dimensione del programmare richiama alla mente l’importanza del dover compiere delle scelte.

La seconda interseca il piano della definizione dell’orizzonte di riferimento attraverso l’esatta previsione dei tempi necessari alla realizzazione dei contenuti del programmato.

Entrambe le dimensioni ricordate rappresentano una sfida importante e ancora più complessa in un momento, quale quello dell’attuale quadro internazionale, che costringe repentine e frequenti revisioni delle grandezze di finanza pubblica. Tuttavia, occorre sottolineare che la complessità del quadro non mina l’importanza del programmare, in quanto esistono strumenti attraverso cui il bilancio, inteso come documento contabile e giuridico, può adattarsi alle variazioni richieste.

Ecco, se troppo ambizioso è ritenere che la programmazione miri a definire il perpetuo, non lo è, invece, affermare che sia necessaria per superare la logica di breve periodo in favore di una analisi di medio e lungo periodo.

A tale proposito merita ricordarsi che il Teatro San Carlo di Napoli, con la sua sala “all’italiana”, detenne a lungo il primato di essere il più grande del mondo, ma ciò che, in realtà, lo contraddistinse al momento della sua costruzione (1737), non fu la sua rilevante dimensione, bensì la scelta del materiale di edificazione: non il legno, bensì i mattoni e la pietra, con il loro simbolico valore di durata eterna.

Se l’esigenza della programmazione mostra la sua rilevanza alla luce della finitezza del bilancio, merita sottolinearsi che essa stessa si afferma, con intensa magnitudo, in presenza di ingenti risorse finanziarie.

Proprio per tali ragioni i primi strumenti di programmazione hanno trovato una disciplina, nel nostro Paese come nel resto d’Europa, all’indomani della Seconda guerra mondiale, in concomitanza con l’adozione del Piano Marshall e della conseguente manifesta esigenza, attraverso l’adozione di tale piano pluriennale, del rilancio delle attività economica e di riduzione dei divari occupazionali e degli squilibri territoriali (si veda, per la descrizione dell’evoluzione degli strumenti di programmazione, ‘La riforma della contabilità e della finanza pubblica: novità, riflessioni e prospettive’, 2010, a cura del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato). Tali obiettivi riecheggiano quelli che oggi hanno costituito le priorità trasversali del PNRR.

Sia che la programmazione sia intesa alla stregua di un prodotto o di un metodo – come lascerebbe presupporre il dettato del vigente articolo 7 della Legge 196/2009 (‘L’impostazione delle previsioni di entrata e di spesa dei bilanci delle amministrazioni pubbliche si conforma al metodo della programmazione’) – anche la recente disciplina eurounitaria, che delinea la nuova governance economica europea, ne conferma, con enfasi, il ruolo e l’importanza.

Non più solo esercizio di stile – attraverso l’allungamento dell’arco temporale delle previsioni del quadro macroeconomico e di finanza pubblica e il riconoscimento del carattere triennale del bilancio – ma vero e proprio metodo dell’attività amministrativa del quale il bilancio è la plastica rappresentazione.

Del resto, la nuova governance economica europea, rende sempre più univoco e stringente il rapporto tra il programmato e il realizzato. A tale proposito, chiara è la continuità con la struttura di regole del PNRR, che ha già messo le Pubbliche Amministrazioni davanti all’evidenza del mancato riconoscimento di una quota delle risorse stanziate dal Next generation EU in caso di mancata realizzazione degli obiettivi assegnati nei tempi dati.

Una efficace programmazione è oggi strumento ancor più necessario alla luce del nuovo indicatore unico di sorveglianza previsto dalle regole europee, assai sensibile a variazioni, anche quantitativamente contenute, della spesa.

Sull’andamento di tale aggregato incidono anche i residui: indice sintomatico di un’attività amministrativa non adeguatamente coordinata con l’articolazione temporale della spesa, potenzialmente in grado di incidere negativamente anche nella determinazione degli spazi fiscali delle successive manovre.

Si ricorda che, tra il 2013 e il 2024, nel bilancio i residui passivi relativi alla spesa finale (al netto degli stanziamenti per il rimborso passività finanziarie) sono passati da circa 88 miliardi a 188 miliardi.

A partire dall’introduzione, nell’ordinamento contabile, del nuovo concetto di “impegno di spesa pluriennale”, innegabili sono stati i passi avanti compiuti per ricondurre tale fenomeno nei limiti – che potrebbero essere qualificati come fisiologici – ma permangono ancora diverse cause alla base di questo fenomeno: la difficoltà delle Pubbliche Amministrazioni di coniugare la richiesta di stanziamenti con un chiaro profilo temporale di effettiva realizzazione della stessa, tenuto conto del principio di annualità del bilancio; la complessità e talora incertezza delle procedure amministrative da impiegare, con le conseguenti ripercussioni sulle fasi di impegno e pagamento delle spese; la scarsa chiarezza, talora, delle finalità della legislazione primaria; l’inefficienza di alcune strutture amministrative e l’assenza di valutazione, nella definizione dei tempi di realizzazione delle opere, in merito alla adeguatezza e alla disponibilità degli operatori economici, nonché della sussistenza delle materie prime.

Il controllo degli equilibri di finanza pubblica tra il monitoraggio e la valutazione della spesa

Se consideriamo i valori della Legge di bilancio 2025-2027, gli stanziamenti di competenza della spesa finale nel triennio sono classificati per circa l’82% come oneri inderogabili, per circa il 13% come fattore legislativo e per la restante quota del 5% come fabbisogno. Tale dato mostra l’intrinseca rigidità del bilancio che, unita all’esistenza di un vincolo alla crescita della spesa, rende quanto mai necessario il potenziamento degli strumenti di monitoraggio e valutazione.

Il monitoraggio può essere definito come la raccolta sistematica e organizzata di dati, al fine di accertare se le risorse umane, finanziarie e strumentali previste dal dato normativo per l’attuazione di specifici interventi siano adeguate e se le attività necessarie a far dispiegare gli effetti delle diverse disposizioni rispettino le tempistiche individuate nel cronoprogramma. In tal modo, il monitoraggio consente di aggiornare le valutazioni compiute e cristallizzate nella relazione tecnica a corredo delle leggi di spesa.

Il monitoraggio consente, quindi, la verifica, già in corso d’opera, dei fattori critici e dei rischi connessi all’evoluzione degli effetti finanziari dei singoli interventi in modo da adottare le opportune correzioni. Data la natura inerziale del bilancio dello Stato e la finitezza delle risorse date, è necessario, tuttavia, che si sviluppino strumenti e procedure di valutazione e verifica del raggiungimento dei risultati programmati con le risorse stanziate.

In altri termini, le attività di monitoraggio si connotano per indagare la dimensione quantitativa della spesa, soprattutto quando connessa ai comportamenti degli operatori economici; quelle di valutazione, invece, non riguardano il solo fenomeno monetario, ma possono assumere un contenuto di tipo più qualitativo, tale da fornire l’adeguato supporto di conoscenza alle complesse attività di scelta che saranno compiute dalle autorità politiche.

La rilevanza dello sviluppo di strumenti di valutazione della spesa pubblica a supporto delle decisioni è evidente anche dall’inclusione, tra le riforme previste dall’Appendice VI al Piano strutturale di bilancio di medio termine, della predisposizione di Piani di monitoraggio e valutazione della spesa, che avranno a oggetto almeno l’1% annuo (e il 10% in 5 anni) della spesa destinata al finanziamento di politiche di competenza dei singoli Ministeri.

Conclusioni

La finitezza delle risorse pubbliche, alla quale corrisponde il cosiddetto “vincolo di bilancio”, che segna la misura e il limite – il katà métron del pensiero greco – rende necessario che dal mero programmare le grandezze di finanza pubblica si giunga alla piena consapevolezza dell’esigenza di progettare le politiche pubbliche.

I documenti di finanza pubblica e il bilancio dello Stato, alla stregua di un organismo vivente, dovranno sempre più mostrare capacità di adattamento, nel rispetto del principio di sostenibilità del debito pubblico, alle continue sfide dell’economia reale e tale risultato potrà essere raggiunto attraverso una “robusta” programmazione e con l’introduzione di meccanismi performance-based, nonché dotandosi di strumenti che consentano una adeguata flessibilità senza perdere in trasparenza, di forme di monitoraggio continuo, di cronoprogrammi corredati da un articolato sistema premiale e sanzionatorio e della periodica valutazione dei risultati raggiunti.

Infine, per rafforzare la disciplina di bilancio occorrerà progressivamente affiancare nell’analisi contabile – come già evidente nei sistemi cosiddetti accrual – al profilo numerario quello non numerario (quali i costi, nel caso di opere pubbliche, di manutenzione ed esercizio).

La nuova legge di contabilità rappresenterà, quindi, un’occasione importante per positivizzare, anche sulla scorta del PNRR, nuove regole e nuovi strumenti che, tuttavia, per diventare diritto vivente non potranno prescindere da un nuovo modus dell’agere pubblico.