Concorrenza tra Pubbliche Amministrazioni: cos’è e perché si gioca sul “divario burocratico”

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Se il “mercato” su cui opera la PA persegue l’obiettivo di creare valore pubblico, la “concorrenza” tra amministrazioni consiste nel mettere a confronto le modalità con cui questo obiettivo viene realizzato. È qui che si inserisce il tema del “divario burocratico”, legato a come i diversi enti interpretano il contesto giuridico e socio-economico di riferimento e quanto sappiano cogliere i margini di discrezionalità lasciati dal sistema che governa l’organizzazione pubblica. Un tema centrale, perché su questo che si gioca anche la sfida dell’attrattività della PA verso i giovani e della persistenza proattiva di competenze all’interno delle organizzazioni

8 Luglio 2022

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Ilenia Imola

Comune di Rimini, Segreteria Generale - Settore di staff Pianificazione Strategica

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Il principio di concorrenza viene applicato alle pubbliche amministrazioni tutte le volte in cui queste entrano in un mercato alla ricerca di risorse e non devono, per la natura che le caratterizza, condizionare gli equilibri di quel mercato. Gli esempi più evidenti sono quelli relativi al reclutamento del personale e all’acquisizione di beni e di servizi. Si parla, dunque, della concorrenza per il mercato, ma non si parla mai della concorrenza tra pubbliche amministrazioni all’interno di un mercato che le vede in gioco tra loro. Pare impossibile, infatti, che possano mettersi in competizione soggetti caratterizzati dal comune scopo di rispondere ai bisogni delle comunità, che operano sulla base del principio della leale collaborazione, e per buona parte della propria attività sono vincolati da specifiche previsioni normative. Eppure, un mercato su cui operano le pubbliche amministrazioni esiste, e persegue l’obiettivo di creare valore pubblico mettendo in confronto le amministrazioni sulle modalità con cui questo viene realizzato.

Il concetto di concorrenza tra Pubbliche Amministrazioni e il divario burocratico

La concorrenza nella pubblica amministrazione italiana si è evoluta nel tempo sulla spinta delle politiche di semplificazione di fine anni ‘90 e ha trovato terreno fertile con l’ingresso di modelli aziendalistici nella legislazione pubblica. Tuttavia, ha mostrato il suo risultato più evidente soprattutto dopo la crisi economica dell’anno 2008, poiché attraverso i percorsi di spending review imposti dalle norme di salvaguardia alcune amministrazioni hanno messo in discussione il proprio sistema generale di funzionamento, e hanno intrapreso percorsi di sperimentazione per l’applicazione di nuovi modelli organizzativi.

Tali amministrazioni hanno saputo interpretare quelle spinte legislative in maniera sostanziale, attraverso una coraggiosa applicazione della discrezionalità da esse lasciata, e ciò ha generato nel tempo un fenomeno che possiamo definire di ‘divario burocratico’. Il divario burocratico è strettamente legato alla capacità di interpretazione concreta del contesto giuridico e socio-economico di riferimento, nell’ambito di una data organizzazione, e si manifesta soprattutto nelle PA più vicine al territorio, come gli enti locali.

La capacità di scegliere tra più comportamenti giuridicamente leciti per conseguire l’interesse pubblico stabilito ex lege non scardina l’assetto burocratico nei suoi elementi fondamentali, ma permette di collocarlo nell’alveo del più ampio processo di creazione di valore pubblico, dove accadono ulteriori eventi, quali l’apertura alla sfera del possibile, dentro cui troviamo l’innovazione, l’apertura al diverso, dentro cui troviamo il rapporto con il mondo privato o, ancora, l’apertura alla capacità creativa dell’uomo, dentro cui si sviluppa una visione antropocentrica di benessere finalizzato alla maggiore produttività.

Possiamo individuare due accezioni del divario burocratico:

  • in relazione ai dipendenti dell’organizzazione (riflessi interni);
  • in relazione agli stakeholder di riferimento (riflessi esterni).

Nel primo caso si gioca la sfida dell’attrattività e della persistenza proattiva di competenze, nel secondo si toccano diversi temi che, in generale, afferiscono alla capacità attrattiva in termini di qualità della vita offerta e di sviluppo economico proposto.

I riflessi interni del divario burocratico

In questo contributo poniamo l’attenzione sui riflessi del divario burocratico nelle relazioni e nell’assetto organizzativo interno alle pubbliche amministrazioni, poiché questi influenzano fortemente anche l’azione esterna alla struttura.

Se guardiamo al contesto contemporaneo occorre, innanzitutto, constatare come la fascia di età che va dal 1981 al 2010, ovvero le generazioni Y e Z, sia espressione di un’evoluzione identitaria molto forte, frutto anche delle battaglie intraprese dalle generazioni precedenti, che non scende facilmente a compromessi sul proprio benessere professionale.

Le Amministrazioni che si dimostrino più propense alla semplificazione, all’innovazione, alla sperimentazione continua e all’attenzione al proprio personale costituiscono mete più desiderabili di quelle in cui la bussola è costituita dall’adempimentalismo, ovvero dalla mera applicazione della norma. Potremmo dire: la norma per la norma.

Si tratta di generazioni che hanno definitivamente acquisito la piena coscienza delle potenzialità offerte dai mercati esteri, alzando il livello della pretesa di benessere aziendale e della capacità retributiva. Sono generazioni che vogliono godere di un’esperienza lavorativa che stimoli la propria creatività e ne riconosca il merito, e desiderano lasciare tempo alla propria espressività anche al di fuori dell’ambito di lavoro.

Come si alimenta e come si misura il divario burocratico

Vi sono diverse direttrici sulle quali opera il divario burocratico, ma in questo contributo ne citiamo quattro: valori, modelli organizzativi, dotazioni di lavoro, luoghi di lavoro.

I valori

Il mercato finanziario e quello dei consumatori vede una sempre maggiore propensione all’investimento in prodotti di aziende che sposano valori nei processi produttivi e nel benessere aziendale, poiché l’attenzione a questi valori comporta un insieme di iniziative che accompagnano il dipendente nell’arco della sua vita lavorativa presso l’azienda stessa.

La pubblica amministrazione è alimentata da molti valori, eppure poche amministrazioni italiane nei propri documenti programmatori fanno propri e declinano i valori che le guidano. La condivisione di valori tra l’Amministrazione e i suoi cittadini ma, ancor più, tra l’amministrazione e i propri dipendenti, stimola al recupero delle motivazioni sostanziali dell’agere pubblico e sfida l’amministrazione ad attualizzare la portata di tali valori nel contesto sociale di riferimento.

Non compiere una seria e approfondita attività di pianificazione sui propri valori rischia di generare un divario burocratico sostanziale, che mette in luce limitazioni culturali difficilmente accettabili dalle nuove generazioni.

I modelli organizzativi

Un ulteriore criterio di misurazione del divario burocratico riguarda i modelli organizzativi adottati poiché da essi discende il benessere delle strutture, il livello di fluidità dei processi di lavoro, la valorizzazione delle competenze e i meccanismi di misurazione e di valutazione della performance.

Il divario burocratico relativo all’organizzazione interna si manifesta già in fase di programmazione del fabbisogno di personale, poiché l’analisi sulle competenze necessarie all’Amministrazione influenza fortemente anche l’adeguatezza dei candidati e la qualità professionale di cui sono portatori. Tuttavia, alla fase di progettazione segue quella di esecuzione, e a seguito dell’assunzione sono poche le PA che contemplano un sistema strutturato di onboarding, che permetta al neoassunto di conoscere la struttura e di connettersi alle generazioni precedenti, a loro volta opportunamente preparate all’ingresso della nuova risorsa. In questa fase si perde una buona parte della motivazione del neoassunto che, abbandonato a se stesso, tende ad assimilarsi al sistema senza valore aggiunto per se stesso e per l’amministrazione di riferimento, oppure si licenzia. Sembra surreale, invece accade una cosa molto semplice: la specie si è evoluta.

Molte Amministrazioni non si rendono conto di essere nell’epoca del prosumerismo, che ha permesso lo sviluppo, cosciente o meno, della capacità operativa e di pensiero su diversi ambiti di competenza, per cui le generazioni dell’ultimo ventennio del ‘900 hanno una maggiore capacità di concepire il lavoro nella sua complessità, sono consapevoli del necessario approccio trasversale ed inclusivo ai progetti di lavoro e lo ricercano come modalità operativa.

Sono anche le generazioni in cui è chiara la consapevolezza che l’assolutismo di chi guida mortifica il merito personale e spegne il desiderio di condivisione del lavoro; sono le generazioni in cui l’etica del prodotto prevale rispetto al prodotto stesso, per cui i modelli di lavoro impiegati nel ciclo di produzione di un bene o nell’erogazione di un servizio rilevano ampiamente nella partecipazione attiva del personale ai processi di realizzazione e di immagine aziendale; sono, infine, le generazioni che esigono chiarezza sui ruoli, sugli obiettivi e sulle attività richieste a ciascuno.

Ciò non crea una necessaria contrapposizione generazionale, ma esige una corretta gestione della transizione, finora mai veramente affrontata in maniera leale e sistematica all’interno della PA.

Le dotazioni e i luoghi di lavoro

Un’amministrazione che miri fattivamente a costruire valore pubblico non sceglie solo modelli organizzativi antropocentrici, ma mette a disposizione dei propri dipendenti anche dotazioni di lavoro che permettano di operare con qualità, in un contesto in rapido sviluppo tecnologico.

Per far fronte alle sfide dell’intelligenza artificiale, dell’accesso e della veicolazione delle informazioni dell’amministrazione in formato digitale, anche tramite immagini e audiovisivi, occorre una revisione degli approvvigionamenti IT, sia a livello di hardware che a livello di software. In questo senso, le iniziative europee e nazionali per giungere alla sovranità digitale dovranno essere accolte e favorite il più possibile per orientare le scelte delle PA sulle dotazioni di lavoro, anche nell’ottica di uscire dal lock-in in cui molte amministrazioni stazionano.

Un ulteriore fattore che alimenta il divario burocratico è costituito dalla sostenibilità dei luoghi di lavoro, che ricoprono un ruolo fondamentale nella creazione di benessere organizzativo in termini di stimolo alla creatività e di crescita relazionale. Gli spazi della pubblica amministrazione non possono più essere considerati come luoghi dedicati alla conservazione imperitura degli archivi storici, ma devono essere in grado di rispondere alle esigenze espresse dalle nuove generazioni e dei bisogni emersi nel periodo di lockdown del 2020, incentrati innanzitutto alla flessibilità. Piani di riqualificazione degli immobili pubblici in questa ottica non devono spaventare, ma considerarsi come una delle modalità con cui mettere a terra la valorizzazione e lo sviluppo delle potenzialità del patrimonio pubblico e concretizzare quanto già avviato dal 2009 con la legge n. 191.

Conclusioni

Il quadro evidenziato mostra alcuni dei fattori più rilevanti su cui misurare il proprio grado di divario burocratico, anche in base alle dimensioni della propria organizzazione. Amministrazioni che hanno saputo, e sanno, cogliere i margini di discrezionalità lasciati dal sistema che governa l’organizzazione pubblica sono presenti lungo tutto il nostro Paese, e un primo passo per migliorare il proprio livello di concorrenzialità è sicuramente quello di alzare lo sguardo oltre i confini della propria organizzazione, e mutare la concorrenza nella collaborazione propria del mondo pubblico e investire nell’evoluzione di tutto il proprio ecosistema.

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