Il PIAO nelle Università statali italiane: primi successi e aree di miglioramento

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I risultati della ricerca realizzata dall’Osservatorio sulla qualità dei PIAO CERVAP-CEPASS, analizzando le esperienze 2022-2024 di 43 Atenei Statali. La qualità media dei PIAO è del 43%, con differenze non trascurabili tra le Università con oltre 40 mila iscritte/i e quelle di minori dimensioni. Tra i primi successi si registra un notevole sforzo di semplificazione degli adempimenti e di selezione delle priorità, mentre l’adeguatezza degli indicatori di impatto e l’integrazione tra obiettivi di Valore Pubblico e azioni di miglioramento della salute organizzativa e professionale costituiscono le principali aree da migliorare

20 Aprile 2023

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Enrico Deidda Gagliardo

Direttore Scientifico del CERVAP

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Andrea Ziruolo

Direttore Scientifico del CEPASS

Foto di Markus Winkler su Unsplash - https://unsplash.com/it/foto/LNzuOK1GxRU

Il Piano Integrato di Attività e di Organizzazione (PIAO) rappresenta un’occasione straordinaria per superare le criticità che hanno caratterizzato l’architettura programmatica delle Pubbliche Amministrazioni (PA) italiane negli ultimi decenni. In particolare:

  • la farraginosità e la ridondanza adempimentale;
  • l’eccesso di obiettivi, perlopiù ordinari;
  • la scarsa qualità degli indicatori d’impatto esterno e interno;
  • i silos programmatici invalicabili tra i diversi piani;
  • la performance per la performance.

Il PIAO assorbe al suo interno diversi documenti di programmazione che finora le PA erano tenute a predisporre annualmente e adottare separatamente quali, ad esempio, performance, anticorruzione, azioni positive, lavoro agile, fabbisogni e formazione del personale.

L’introduzione del PIAO è un tassello fondamentale della riforma della PA contenuta nel PNRR. Per essere volano del rilancio italiano, le PA dovranno:

  • semplificare le proprie architetture programmatiche;
  • selezionare gli obiettivi prioritari;
  • migliorare l’adeguatezza del cruscotto informativo e in particolare degli indicatori;
  • integrare le diverse viste programmatiche;
  • funzionalizzare queste ultime verso l’orizzonte del miglioramento del benessere complessivo e multidimensionale dei propri stakeholder, ovvero verso la creazione di Valore Pubblico (VP).

Di PIAO e valore pubblico parleremo a FORUM PA 2023, in presenza al Palazzo dei Congressi di Roma:

Academy | I 5 errori più comuni sul PIAO e come evitarli, 17 Maggio dalle 17:30 alle 18:20

Talk | Dal PIAO al Report integrato: buone pratiche di pianificazione e monitoraggio del Valore Pubblico dai diversi comparti, 18 Maggio dalle 10:00 alle 11:30

Come misurare la qualità dei PIAO?

Per superare le citate criticità programmatiche, è possibile fare riferimento a cinque criteri che vanno a comporre il livello di qualità del documento di programmazione (PIAO):

  1. Semplificazione, ossia la riduzione del numero di documenti programmatici, di adempimenti connessi, di duplicazioni (analisi di contesto, organigramma, mappatura di processo, ecc.), di pagine e di tempi;
  2. Selettività, intesa come focalizzazione su obiettivi di miglioramento e sviluppo evitando la dispersione programmatica su attività ordinarie;
  3. Adeguatezza, definibile come la presenza di caratteri strutturali, formali e contenutistici che rendano il PIAO uno strumento di guida e di accountability, con specifico riferimento alla congruità degli indicatori: il Valore Pubblico e le strategie attuative vanno misurate con indicatori di impatto (effetto) e gli obiettivi operativi con indicatori di performance (ovvero la causa o leva dell’effetto suddetto);
  4. Integrazione, cioè la definizione armonica della struttura e delle modalità rappresentative, dove per “integrazione verticale” s’intende lo sviluppo sequenziale discendente tra strumenti di programmazione riconducibili ai differenti livelli temporali (dalla strategia attuativa del VP alla tattica operativa), mentre per “integrazione orizzontale” s’intende l’integrazione tra le diverse prospettive di uno stesso livello programmatico, ad esempio tra gestione della performance, gestione del rischio corruttivo, bilancio;
  5. Funzionalità al Valore Pubblico, ossia la funzionalità di ogni azione di miglioramento della salute, di ogni misura anticorruzione, di ogni obiettivo di performance ad un preciso obiettivo di VP pianificato.

Oltre alla qualità informativa del documento, CERVAP-CEPASS rilevano attraverso 5 criteri la qualità del processo di predisposizione del PIAO e l’integrazione tra i soggetti in esso coinvolti. Per brevità, il presente articolo condensa tali aspetti in un 6° criterio sintetico sulla qualità dei soggetti e dei processi legati alla predisposizione del documento.

L’Osservatorio sulla Qualità dei PIAO

Il Centro di Ricerca sul Valore Pubblico (CERVAP), promosso dal Dipartimento di Economia e Management dell’Università degli Studi di Ferrara, ha firmato un accordo quadro interuniversitario con il Centro di Ateneo per la Pubblica Amministrazione “Silvio Spaventa” (CEPASS), promosso dal Dipartimento di Economia Aziendale dell’Università degli Studi “G. d’Annunzio” Chieti-Pescara, per la costituzione di un Osservatorio sul PIAO.

L’Osservatorio sui PIAO è coordinato dai Direttori Scientifici, Prof. Enrico Deidda Gagliardo (CERVAP) e Prof. Andrea Ziruolo (CEPASS), supportati da un board di esperti di alto profilo, provenienti dall’ambito sia accademico che istituzionale. L’Osservatorio ha come oggetto l’analisi e la valutazione della qualità dei PIAO adottati dalle PA dei diversi comparti e cluster.

La ricerca consiste in una analisi documentale condotta tramite una “Griglia di valutazione della qualità del PIAO” (Deidda Gagliardo et al., 2023), sviluppata congiuntamente da CERVAP e CEPASS e automatizzata tramite l’applicativo Limesurvey. In tale griglia, ognuno dei 5 criteri sopramenzionati contiene un determinato numero di requisiti di qualità, la cui combinazione permette di ottenere un indicatore sintetico del livello di qualità raggiunto da ogni criterio che può assumere un valore compreso tra 0 e 100. L’indicatore finale di qualità complessiva è ottenuto come media aritmetica dei cinque criteri.

L’Osservatorio si prefigge lo scopo di rendere disponibili i risultati per le PA e per tutte le persone interessate in un’ottica di accrescimento collettivo del VP generato.

La Qualità dei PIAO 2022-2024 delle Università statali italiane

Il primo output dell’Osservatorio ha riguardato l’analisi dei PIAO del ciclo 2022-2024 relativi agli Atenei “Mega” (oltre 40 mila iscritte/i), “Grandi” (tra 20 mila e 40 iscritte/i) e “Medi” (tra 10 mila e 20 mila iscritte/i). Lo scopo della ricerca è quello di valutare la qualità dei suddetti PIAO al fine di a) individuarne punti di forza e aree di miglioramento e b) proporre soluzioni per i PIAO dei futuri cicli programmatici.

Il gruppo di lavoro ha visto il coinvolgimento di 28 persone tra ricercatori del CERVAP e del CEPASS, Professori, ricercatori e dottorandi di altri atenei aderenti al CERVAP, tirocinanti del Master PERF.ET e della LM in Economia Aziendale presso UNIFE.

È stata utilizzata una strategia valutativa di double blind review per effettuare la valutazione della qualità dei PIAO. I PIAO sono stati assegnati attraverso un’estrazione casuale effettuata dai coordinatori della ricerca, in modo da garantire che ciascun Ateneo ricevesse due diverse valutazioni. Alla fine del periodo di valutazione (circa quattro settimane), i coordinatori hanno effettuato, con il supporto operativo del responsabile statistico, Dott. Ievoli, una valutazione di seconda istanza, sulle sole valutazioni divergenti, per pervenire ad una unica valutazione omogenea per ogni PIAO.

La ricerca ha riguardato i PIAO 2022-2024 approvati da 43 Atenei Statali[1]. Oltre ai PIAO, per ogni Ateneo è stato necessario anche consultare i documenti relativi al precedente ciclo (Piano della Performance, Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione, ecc…).

I risultati dell’Osservatorio sulla qualità dei PIAO delle Università

Il grafico sottostante sintetizza la qualità media dei PIAO 2022-2024; mediamente gli Atenei si attestano attorno al 43%, con differenze non trascurabili tra quelli “Mega” (55%) e quelli degli altri due cluster (39% e 40%).

Il grafico sottostante mostra invece i livelli raggiunti per ognuno dei sei criteri precedentemente discussi.

In sintesi, i risultati ci comunicano che la spinta propulsiva del legislatore ha portato gli Atenei a raggiungere mediamente un buon livello di semplificazione (media pari al 76%). Per quanto riguarda la selettività, gli Atenei si collocano ad un livello appena soddisfacente, presentando un livello di qualità del 57%, con una discrepanza tra il cluster dei “Mega” (64%) e quello dei “Medi” (53%). Si precisa che la maggioranza degli Atenei ha dimostrato una buona capacità di selezionare gli obiettivi strategici, probabilmente in ragione del livello di maturità raggiunta nei processi di pianificazione strategica.

L’adeguatezza rappresenta la vera sfida di miglioramento, ottenendo un valore medio di poco inferiore al 30% e generalmente insoddisfacente per tutti e tre i cluster di Atenei. Si conferma la difficoltà di costruire indicatori congrui e multidimensionali rispetto all’obiettivo al quale sono associati, soprattutto con riferimento agli indicatori di impatto. Gli obiettivi operativi specifici (e trasversali) sono quelli che presentano una maggiore adeguatezza rispetto agli altri, dimostrando una buona capacità di individuare indicatori di performance.

Raramente gli Obiettivi di VP sono stati definiti ex novo: alla deadline del 30.06.2022 le Università avevano già approvato molti degli strumenti programmatici. La mancata definizione e misurazione ad hoc degli obiettivi di VP ha portato a scarsi livelli di integrazione, che risulta elevata solo nel consolidato cascading tra strategie e obiettivi operativi. Per lo stesso motivo, la strada verso la funzionalità al VP è ancora tutta da percorrere (media ferma al 18%), in particolare per gli Atenei “Grandi” e “Medi”.

Per quanto riguarda processo e soggetti, i risultati sono in linea con gli ultimi tre criteri (media generale del 22%). Talvolta è esplicitato il ruolo della governance e/o del management, mentre non è mai presente un cronoprogramma del PIAO e non è esplicitato il ruolo di figure chiave quali il responsabile economico finanziario e il responsabile della transizione digitale. Anche in questo caso, una chiara definizione del processo e dei soggetti anche attraverso la formazione di un vero e proprio Integration Team, potrebbe rappresentare la condizione abilitante per migliorare la qualità degli aspetti programmatici più deficitari (in particolare adeguatezza e funzionalità).

Prospettive future della ricerca

I prossimi step dell’Osservatorio riguarderanno l’analisi dei PIAO relativi ai successivi cicli programmatici (partendo dal 2023-2025) degli Atenei.

L’analisi sarà poi allargata ad altri comparti della PA (a partire dai Ministeri) al fine di fornire informazioni utili per una crescita complessiva dei sistemi di programmazione delle PA italiane.


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4 Marzo 2024


[1] Si precisa che sono state escluse dalla valutazione le Università di CATANZARO (MEDI) e CAGLIARI (GRANDI). Nel primo caso, il PIAO non risultava approvato e/o adottato, nel secondo caso era reperibile online un documento sotto forma di presentazione dove venivano riassunti i contenuti di altri Piani già approvati.

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