Nella PA contare le persone non basta: il modello Procedamus PRISMA

Il problema di un numero che racconta solo la quantità

Due uffici, entrambi con dieci dipendenti. Il primo gestisce pratiche di routine, ripetitive, a basso rischio. Il secondo segue procedimenti complessi, con forte impatto giuridico e strategico per l’ente. Sulla carta, i due uffici sono identici: dieci persone, dieci “teste”. Ma chiunque li conosca sa che non sono affatto comparabili.

È qui che il tradizionale indicatore del Full Time Equivalent (FTE), la misura più usata al mondo per calcolare il fabbisogno di personale, mostra il fianco. Il FTE nasce per normalizzare il computo delle persone impiegate: un dipendente a tempo pieno vale 1 FTE, due part-time al 50% ne valgono 1, cinque part-time al 50% ne valgono 2,5. Semplice, oggettivo, immediato.

Troppo semplice, però. Il FTE tradizionale (chiamiamolo FTE semplice anziché grezzo) misura solo la quantità di ore lavorate, non la qualità del lavoro svolto, né la sua complessità, né il peso che quell’attività ha per l’organizzazione. Due uffici con lo stesso numero di persone possono avere esigenze di personale radicalmente diverse, ma il FTE semplice non può rilevarlo.

Da questa lacuna nasce il modello che qui si presenta: il FTE complesso, un sistema che affianca alla quantità due dimensioni finora trascurate: la qualità del personale e il peso istituzionale degli affari, delle attività e dei procedimenti amministrativi svolti.

Il modello si regge su tre pilastri, da costruire prima ancora di qualsiasi calcolo.

Primo: la quantità. È il punto di partenza classico, cioè le ore lavorate da ciascuna persona, comprese quelle dei servizi esternalizzati. Nulla di nuovo rispetto al FTE tradizionale, se non un cambio di nome: qui viene chiamato FTE semplice, per distinguerlo da quello che segue.

Secondo: la qualità del personale. Non tutte le ore di lavoro assumono lo stesso valore per l’organizzazione. Un’ora di un funzionario con vent’anni di esperienza specifica in un settore vale, in termini di capacità di produrre risultati per l’ente, più di un’ora di un neoassunto, a parità di impegno, di inquadramento contrattuale e, ovviamente, della buona volontà. Per catturare questa differenza, il modello introduce il Coefficiente di qualità del personale (CQP), costruito su sette parametri (più uno opzionale, di cui parleremo più avanti):

• il livello di inquadramento contrattuale;
• l’esperienza specifica nel ruolo;
• la formazione specialistica;
• la valutazione di performance;
• l’affidabilità personale;
• eventuali criticità organizzative (ad esempio, un procedimento disciplinare in corso o un pensionamento imminente);
• le esigenze peculiari della persona, come disabilità o necessità di cura, gestite in chiave inclusiva e mai penalizzante.

Terzo: il peso dell’azione amministrativa. Qui sta forse la novità più evidente del modello. Anziché mappare “processi”, categoria sfuggente e soggetto a cambiamento continuo, si propone di mappare ciò che lascia davvero traccia affidabile e verificabile nelle amministrazioni pubbliche: affari, attività e procedimenti amministrativi, cioè le unità concrete e documentabili dell’azione pubblica. A ciascuna di queste unità viene attribuito un punteggio di importanza, da 1 (attività ordinaria) a 4 (attività prioritaria, come una procedura di crisi o una scelta strategica di ateneo).

Il ruolo, spesso sottovalutato, dell’affidabilità

Tra i sette parametri della qualità del personale, è dedicata un’attenzione particolare all’affidabilità. È volutamente il più soggettivo dei sette, perché rappresenta quella dimensione, ben nota a chi dirige un ufficio, ma difficile da esporre in una tabella, fatta di continuità operativa, rispetto delle scadenze, riservatezza, capacità di muoversi nella macchina amministrativa con equilibrio.

Non si tratta di premiare l’obbedienza acritica, ma di riconoscere che, a parità di inquadramento e di titoli, persone diverse restituiscono risultati profondamente differenti. È un parametro che valorizza in particolare chi, pur senza un percorso di studi elevato, dimostra sul campo un impegno costante verso l’interesse dell’amministrazione. In ruoli di fiducia, si pensi alla segreteria della governance di un ente, è preferibile un profilo contrattuale più basso ma affidabile, anziché uno elevato ma inaffidabile.

Processi o procedimenti? Una scelta metodologica precisa

Chi si occupa di organizzazione è abituato a ragionare per “processi”: sequenze di azioni che portano a un risultato. È un linguaggio mutuato dal Business Process Management, molto diffuso nel management privato. Qui, però, si compie una scelta alternativa e dichiaratamente pragmatica: non mappare i processi in quanto tali, ma le loro manifestazioni concrete: affari, attività e procedimenti amministrativi.

Il motivo è semplice quanto radicale: un processo, per sua natura, può anche non produrre alcun documento cristallizzato in un sistema amministrativo. L’azione amministrativa pubblica, invece, esiste giuridicamente solo se lascia una traccia documentale. I processi, inoltre, cambiano continuamente al mutare dell’organizzazione (di norma, l’organizzazione cambia all’arrivo del nuovo top management o al cambio della governance), mentre affari, attività e procedimenti sono più stabili, tracciabili e comuni a tutte le amministrazioni dello stesso settore — che si tratti di un comune, di una regione, di una ASL o di un’università. Mappare questi ultimi, anziché i processi, significa quindi ancorare il modello a qualcosa che si può misurare con precisione, oggi e tra cinque o dieci anni. Infatti, cambiano solo se cambia l’ordinamento giuridico.

Una visione offuscata da evitare

Facciamo un esempio concreto. Quando nei documenti di programmazione strategica, come il PIAO, compare l’obiettivo della “semplificazione dei procedimenti amministrativi”, risulta opportuno preci­sar­­ne il significato applicativo. In questi casi, infatti, siamo di fron­te a una dimensione offuscata dell’agire pubblico. In senso tecnico-giuridico, infatti, la semplificazione del procedimento richiede un intervento normativo o regolamentare in gra­do di incidere sulla disciplina delle fasi procedimentali, dei termi­ni o degli adempimenti previsti dall’ordinamento. Le amministrazioni possono certamente migliorare processi, procedure interne, introdurre strumenti digitali e modelli organizzativi, conseguendo impor­tanti risultati in termini di efficienza. Tuttavia, qui siamo nel campo dell’efficacia e tali interventi non sempre si traducono, in senso proprio, in una semplificazione del procedimento amministrativo. Quest’ultimo, infatti, rimane vin­colato al principio di legalità e alle forme predeterminate dal­l’or­dinamento, pur potendo essere accompagnato da misure organizzative e tecnologiche incidenti su procedure e processi.

Nel concreto, le amministrazioni pubbliche dispongono di ampi margini per intervenire sull’organizzazione interna, sui processi di lavoro e sugli strumenti di gestione documentale, incrementando efficienza, economicità e tempestività dell’azione amministrativa. Diverso è il caso del procedimento amministrativo in senso giuridico, le cui caratteristiche essenziali discendono dalla normativa di riferimento.

Ne consegue che molte iniziative qualificate come semplificazione procedimentale costituiscono, più propriamente, interventi di razionalizzazione organizzativa o di reinge­gne­riz­za­zio­ne dei pro­cessi, che non si riflettono nella logica della semplificazione giu­ridica. Pertanto, più che di “semplificazione dei procedimenti amministrativi”, gli enti pubblici dovrebbero definire interventi di “razionalizzazione dei processi organizzativi” o di “semplificazione organizzativa”, riservando la locuzione di semplificazione procedimentale a un intervento sulla disciplina che regola il procedimento; distinta dalla razionalizzazione organizzativa e dalla reingegneriz­zazione dei processi, che possono produrre effetti semplificato­ri senza modificare necessariamente la disciplina giuridica del pro­­cedimento.

Questa distinzione assume particolare rilievo nelle politiche di semplificazione amministrativa. Nella prassi organizzativa si utilizza frequentemente l’espressione “semplificazione dei procedimenti amministrativi”»” per descrivere interventi che, in realtà, riguardano soprattutto la razionalizzazione dei processi organiz­za­ti­vi, la digitalizzazione delle attività o il miglioramento delle procedure interne. In senso strettamente giuridico, tuttavia, la semplificazione procedimentale implica una modifica delle disposizioni normative che disciplinano il procedimento o delle regole che ne determinano struttura, tempi e modalità di svolgimento. Gli interventi organizzativi possono certamente produrre rilevanti benefici in termini di efficienza, economicità e tempestività dell’azione amministrativa, ma non incidono necessariamente sulla struttura giuridica del procedimento.

Alla luce di tali considerazioni, processo organizzativo e procedimento amministrativo non devono essere concepiti come categorie antagoniste o, addirittura, antitetiche. Essi rappresentano piuttosto due prospettive complementari attraverso cui osservare la medesima azione pubblica. Il primo consente di comprenderne la dimensione manageriale, mentre il secondo ne garantisce la legittimità, la trasparenza, la verificabilità e la conservazione della memoria istituzionale. Gli interventi mirati esclusivamente sui processi soffrono, pertanto, di miopia istituzionale, mentre un intervento complessivo di riorganizzazione dovrebbe avere la caratteristica interprofessionale e coinvolgere ingegneri gestionali, giuristi, archivisti, diplomatisti e informatici. A questo punto è possibile affermare che procedimento amministrativo e processo organizzativo non risultano rappresentabili come categorie antitetiche, ma parzialmente sovrapponibili e appartenenti a piani distinti di analisi dell’azione amministrativa.

Come si arriva al computo finale

Torniamo al nostro calcolo.

Il FTE ponderato individuale si ottiene moltiplicando il FTE semplice di una persona per il suo coefficiente di qualità: chi lavora a tempo pieno con un CQP di 1,3 “vale”, ai fini della pianificazione, 1,3 FTE, non 1.

Sul fronte del lavoro da svolgere, ogni attività mappata viene pesata per la sua importanza (da 1 a 4) e moltiplicata per il tempo effettivamente necessario a svolgerla: nasce così il Volume ponderato di lavoro di un ufficio, che tiene conto non solo di quanto lavoro c’è, ma di quanto conta quel lavoro per l’ente.

Confrontando il FTE ponderato disponibile con il fabbisogno calcolato sul volume di lavoro, si ottiene infine l’Indice di adeguatezza del personale: un valore pari a 1 indica equilibrio perfetto, un valore inferiore segnala carenza (di numero, di qualità, o entrambe), un valore superiore indica un possibile eccesso di personale, magari ridistribuibile verso uffici in sofferenza.

Un esempio semplificato. Un ufficio con cinque persone (un dirigente, un funzionario esperto, due istruttori e un collaboratore part-time) gestisce ogni anno procedure concorsuali, pratiche ordinarie, programmazione annuale e corrispondenza istituzionale. Sommando le ore ponderate per l’importanza di ciascuna attività, il fabbisogno calcolato è di 3,5 FTE ponderati. Il personale disponibile, pesato per qualità, esprime invece 5,5 FTE ponderati. L’indice di adeguatezza risulta 1,57: un apparente eccesso, che però deve sempre letto con cautela. Potrebbe significare che l’ufficio è davvero sovradimensionato, ma potrebbe anche segnalare che alcune attività non sono ancora state mappate, oppure che i tempi medi di lavorazione sono stati sottostimati.

L’intelligenza artificiale: uno strumento, non una qualità del personale

Il modello lascia spazio, come parametro opzionale e non obbligatorio, anche alla possibilità che alcune attività vengano svolte da agenti di intelligenza artificiale — pensiamo, ad esempio, allo smistamento automatico della posta certificata o ai chatbot di prima assistenza per gli utenti. Tuttavia, l’IA non è, e non può essere trattata come, una qualità del personale. È uno strumento di automazione che agisce su affari, attività e procedimenti, non un tratto professionale da sommare al bagaglio di un dipendente.

Per questo motivo, nel modello, l’eventuale supporto dell’intelligenza artificiale viene tenuto separato dai sette parametri “umani” della qualità del personale, ed entra nel calcolo solo come coefficiente aggiuntivo, da attivare quando l’organizzazione lo ritiene maturo e omogeneamente applicato.

Un modello aperto, non una formula magica

Il FTE complesso non è un algoritmo chiuso da applicare meccanicamente. È un modello che ogni amministrazione dovrà calibrare sul proprio contesto, scegliendo se combinare i coefficienti tramite media ponderata o tramite prodotto, e riservando la moltiplicazione “pura” solo ai fattori che rappresentano vincoli oggettivi forti, ad esempio, una criticità organizzativa o una limitata disponibilità operativa. Usare il prodotto per tutti i coefficienti, infatti, rischia di generare valori fuori scala, soprattutto per i profili più elevati: un dirigente con valutazioni ottime su ogni parametro potrebbe facilmente superare la soglia di “risorsa strategica” per il solo effetto della moltiplicazione, indipendentemente dal merito reale. Per questo la logica della media ponderata, temperata da correttivi mirati, è indicata come la scelta metodologicamente più solida.

Il modello richiede inoltre quattro condizioni per funzionare bene, che vale la pena elencare perché sono, in fondo, il vero banco di prova della sua applicabilità:

• Mappatura completa. Se anche una sola attività resta fuori dalla rilevazione, il fabbisogno calcolato risulta sottostimato e l’indice di adeguatezza appare artificialmente più favorevole di quanto sia in realtà. Non è un dettaglio: su circa 1.850 schede di rilevazione già raccolte in un ateneo, alcune risultano di livello molto basso o addirittura prive di dati.
• Aggiornamento periodico. Le organizzazioni cambiano, così come i volumi di lavoro: una mappatura ferma a due o tre anni fa dopo una riorganizzazione è, per forza di cose, superata. Il modello deve essere ricalcolato almeno ogni anno, e comunque ogni volta che cambia in modo significativo l’assetto organizzativo.
• Calibratura collegiale dei punteggi di importanza. Stabilire se un’attività vale 2 o vale 4 non può essere la decisione di una sola persona: richiede il confronto tra chi dirige le singole funzioni, il vertice gestionale e i referenti istituzionali, proprio perché quel punteggio orienta poi scelte molto concrete su personale e indennità.
• Misurazione rigorosa dei tempi. I tempi medi per svolgere ogni attività devono derivare da rilevazioni reali, attraverso i sistemi informativi gestionali o tecniche di campionamento del lavoro, non da stime approssimative fatte “a sensazione”.

Chi preferisce partire con gradualità può anche affiancare al modello completo una versione semplificata, che classifica ogni attività su una scala a quattro livelli di rilevanza strategica, dal semplice supporto routinario fino ai procedimenti ad alto valore aggiunto, penso ai progetti finanziati dal PNRR, senza scendere nel dettaglio dei sette coefficienti di qualità del personale. È un punto di ingresso più leggero, utile a chi vuole testare la logica del modello prima di adottarlo nella sua versione integrale.

Perché conviene farsi carico di questa complessità

Si potrebbe obiettare che un modello così articolato complichi la vita a chi deve pianificare il personale. È vero: il FTE complesso richiede più lavoro, più dati, più disciplina organizzativa rispetto al conteggio delle teste. Ma solo come abbrivio ed è proprio questa la sua forza. Un’amministrazione che continua a ragionare solo per numero di persone rischia di distribuire le risorse umane in modo offuscato rispetto a ciò che davvero conta: la qualità di chi lavora e il peso reale di ciò che viene fatto.

Il FTE complesso non è, dunque, un mero esercizio algebrico, ma uno strumento di consapevolezza direzionale: aiuta chi dirige a capire davvero, e con dati alla mano, dove il personale è adeguato, dove è carente e dove, semplicemente, va ripensato il modo di lavorare. In un momento in cui anche l’intelligenza artificiale comincia a entrare nei processi amministrativi — come strumento di supporto, mai come sostituto della qualità umana — avere un modello capace di distinguere quantità, qualità e importanza del lavoro diventa una bussola sempre più necessaria per chi guida un’organizzazione pubblica.

Il modello completo, con le formule analitiche, le tabelle dei coefficienti e le condizioni di validità metodologica, è disponibile nella versione integrale dello studio.

Desideriamo ringraziare Alberto Stuppia e Paolo Esposito, rispettivamente Magnifico Rettore e Direttore Generale dell’Università degli Studi “G. d’Annunzio” Chieti Pescara, per il costante sostegno al progetto. Poi ancora i colleghi Simona Bertè, Lara D’Auro, Pasquale Talarico, Michele Toschi e Damiano Verzulli, per la gentile collaborazione e i consigli.

Per info clicca qui.