Cittadini liberati dagli oneri dell’analogico: la vera innovazione del Cad

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12 Febbraio 2016

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Eugenio Prosperetti, avvocato, docente informatica giuridica LUISS "Guido Carli"

Come sa chi legge queste pagine, è da qualche giorno (finalmente) disponibile sul sito del Governo il testo approvato in prima lettura del Nuovo Codice dell’Amministrazione Digitale. Modifiche tra questo testo e l’approvazione definitiva, per effetto dei previsti pareri parlamentari sono certamente possibili, tuttavia, se ci si basa sull’esperienza di Decreti Legislativi passati, è probabile che le modifiche riguarderanno aspetti di dettaglio e non ne stravolgeranno l’impianto generale.

Pur con il particolare punto di vista di chi ha avuto il privilegio di partecipare, da tecnico, ad alcune fasi dei complessi lavori di stesura, si possono fare già su questo testo delle prime considerazioni.

> Questo articolo fa parte del dossier “Speciale CAD, grandi firme commentano il codice della PA digitale”

In primo luogo una generale: è un testo che innova molti istituti diversi allo stesso tempo e non potrà accontentare tutti, al suo interno vi sono sia norme che stabiliscono principi del tutto nuovi e coraggiosi, che dovranno farsi strada nell’ordinamento amministrativo e civilistico italiano, sia norme frutto di compromessi tra l’ordinamento dell’amministrazione “digitale” previgente e le tipologie di servizi regolati dal Codice dell’Amministrazione Digitale 2005 e la necessità di regolare nel CAD 2016 nuovi servizi e tipologie di prestatori.

In questa analisi vorrei dare attenzione ai primi, riservando in altre sedi commenti sugli altri temi.

Ritengo infatti che vada anzitutto compresa quale è la portata innovativa “di sistema” del testo per il singolo cittadino, quali sono cioè le norme che porteranno significativi cambiamenti nel modo in cui l’Amministrazione si rapporta a ciascuno di noi quotidianamente.

SPID

Anzitutto vediamo che la definizione di “identità digitale” viene portata in CAD e meglio modellata per rispondere all’effettivo utilizzo dello SPID . Anche gli articoli che disciplinano tale strumento (art. 64, comma 2-ter) vengono “corretti” per meglio spiegare e prevedere il fine dello SPID: identificare cittadini per consentire l’accesso ai servizi in rete. La previgente disposizione parlava solo di servizi di messa a disposizione delle credenziali “per conto delle pubbliche amministrazioni” con formulazione non del tutto coerente con i fini di SPID.

L’identità digitale viene dunque messa al centro per essere lo strumento (neutrale) di accesso ai servizi di PA e privati, che potranno su quest’identità digitale – anche senza essere gestori dell’identità – costruire servizi rivolti al cittadino.

Si pensi alle startup che, sinora, hanno notevoli difficoltà nell’acquisizione clienti a causa del fatto che i nuovi clienti devono essere identificati richiedendo documenti via fax o, in alcuni casi, inviati con raccomandata A/R. A valle di un accesso con identità digitale e grazie alle riformate norme sul documento digitale si potrà invece creare un repository dove l’utente identificato potrà uploadare contratti digitali con maggiore facilità d’uso e sicurezza della transazione.

Documenti digitali

I documenti digitali, a loro volta, dei privati e delle amministrazioni, risultano più semplici da produrre in giudizio ed hanno maggiore efficacia: l’art. 22 comma 3 impedisce infatti il disconoscimento di un documento prodotto per copia per immagine digitale di documenti analogici su supporto informatico prodotte mediante processi che assicurino la corrispondenza originale-copia. Precedentemente, una tale produzione era valida solo se la conformità all’originale non era espressamente disconosciuta. E’ inoltre previsto all’art. 23, comma 2-bis un contrassegno sulla copia analogica derivata da documento informatico che sostituisce la complessa attestazione di conformità che, attualmente, deve accompagnare la produzione a stampa in qualsiasi sede, di una copia cartacea di documento informatico: esso attesta che quanto stampato corrisponde all’originale memorizzato.

Il quadro si completa con l’art. 43 comma 1-bis che prevede l’importantissimo (e dirompente) principio per il quale “ Se il documento informatico è conservato per legge da una pubblica amministrazione, cessa l’obbligo di conservazione a carico dei cittadini e delle imprese che possono in ogni momento richiedere accesso… ”.

Questo vuol dire che il cittadino, grazie al digitale, perde l’onere di essere il traghettatore che da una P.A. all’altra viene richiesto di portare documenti prodotti da altra Amministrazione.

L’Amministrazione e le società pubbliche vengono cioè considerate in maniera unitaria e un documento digitale presso una Amministrazione è considerato informazione che l’Amministrazione conosce (come avviene per i titoli di studio che possono essere autocertificati senza che l’Amministrazione ci possa più richiedere i diplomi): pertanto l’Amministrazione non potrà più richiedere al cittadino quelle informazioni/documenti e se li dovrà procurare da soli. Se invece fosse il cittadino ad avere (nuovamente) bisogno di quei documenti, potrà richiedere accesso in ogni momento e verranno predisposte apposite regole tecniche al riguardo.

Vengono fatte salve da queste norme le disposizioni del processo civile telematico (inteso come procedura che regola il deposito degli atti e la validità dei medesimi), che potrà così continuare a funzionare come sinora previsto. Probabilmente in una fase successiva andrà comunque integrato, quando i nuovi strumenti del CAD saranno a regime.

Domicilio digitale

Novità significative sono previste dall’art. 5 sui pagamenti: ora Pubbliche Amministrazioni e società pubbliche dovranno accettare sistemi di pagamento elettronico anche di nuovo tipo (es. peer to peer); la norma indica specificamente quelli basati sull’uso di credito telefonico.

L’abbinamento di questa possibilità con il domicilio digitale e con la conservazione digitale dei documenti (di cui si dirà a breve) completa un paradigma per cui il cittadino che voglia digitalizzare il proprio rapporto con la PA potrà farlo.

Non si tratta della riedizione della Posta Certificata di Stato (la CEC-PAC) perché non ci sono procedure complesse da effettuare per ottenere un “domicilio digitale”: il cittadino indica quello che ha (un indirizzo PEC o di recapito certificato che si è procurato dove crede) e si vede dal testo dell’art. 3-bis comma 3-bis che lo Stato renderà con modalità affidate a un successivo decreto ministeriale disponibile il domicilio digitale. Viene anche chiarito che sarà possibile per le P.A. depositare digitalmente i documenti ed inviare ai cittadini privi di domicilio digitale una comunicazione contenente copia di tali documenti digitali, mantenendo dunque il concetto di originale digitale.

Anzi, si vede al comma 1-sexies dell’art. 3 che anche il cittadino ha diritto di inviare comunicazioni e documenti tramite il domicilio digitale.

In questo senso il “domicilio digitale” potrebbe anche progressivamente essere reso coincidente con SPID (ma occorrerebbe una modifica al testo come si presenta) o, meglio, con un sito/portale a cui si accedesse con l’identità SPID.

Il domicilio digitale dunque diverrà il canale privilegiato di comunicazione PA-cittadino, alternativo al doversi personalmente recare allo sportello, far la fila, attendere tempi di reperimento, tornare all’ufficio, dunque certamente più vantaggioso anche per persone sinora non abituate all’utilizzo delle tecnologie digitali che potranno certamente trovare un supporto/riferimento (un parente, amico, ecc.) per la gestione del loro “domicilio” se non in grado di farlo di persona. In ipotesi, gli stessi uffici pubblici potrebbero offrire uno sportello tramite il quale consultare le comunicazioni inviate al domicilio digitale per chi non fosse stato in grado di riceverle. Come dicevo in un precedente articolo è funzionale a questo la banda che viene resa disponibile ai sensi dell’art. 8-bis presso ciascun ufficio pubblico a favore dei cittadini dotati di identità SPID.

Quelle appena descritte sono le innovazioni che spiccano ad una prima lettura e sembrano convincenti ed innovative.

Non si nega che ci siano norme perfettibili in altri comparti del testo, ad esempio in materia di requisiti per la fornitura di servizi qualificati (troppo sbilanciati verso un capitale sociale elevato, quando si potrebbe prevedere modalità alternative di soddisfare requisiti di affidabilità/sicurezza) e in tema di sanzioni per i prestatori di servizi fiduciari, che, ad avviso di chi scrive, al livello attualmente previsto, non sono sufficientemente dissuasive in caso di frodi/furti di identità massivi. Si ricordi che lo Stato risponde direttamente per i danni causati dai servizi di identità digitale notificati alla Commissione secondo il Regolamento Eidas.

Tuttavia è imponente ed apprezzabile lo sforzo compiuto con un testo che, come dicevo, ha il non facile compito di fare da trait-d’union tra regimi nati nel 2005 in un quadro di regole penetranti e cautele verso i nuovi servizi e la liberalizzazione spinta compiuta dal Regolamento Eidas.

La riforma affida inoltre importanti compiti all’Agid e l’efficacia dell’attività demandata a questa Agenzia rappresenterà il decisivo banco di prova di queste norme, alla luce della quale si potranno valutare anche eventuali variazioni/miglioramenti.

Sicuramente comunque il lavoro sul testo non si ferma all’approvazione in prima stesura e terrà conto dei rilievi che dal Parlamento e da più parti giungono al Governo. Attendiamo dunque la versione definitiva del testo per un commento più approfondito ed esteso.