Il fattore umano (e molto altro ancora) al centro di una PA che crea valore - FPA

Il fattore umano (e molto altro ancora) al centro di una PA che crea valore

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Semplificazione delle norme, attenzione al fattore umano, adattamento ai cambiamenti, competenze. Una riflessione a tutto tondo su quello di cui avremmo bisogno per la creazione di valore pubblico

9 Maggio 2019

M

Antonio Menghini

Direttore Generale, Divisione Settore Pubblico DXC Sud Europa

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Le iniziative necessarie, in ordine di priorità, perché l’amministrazione pubblica possa creare “valore pubblico” in una prospettiva di sviluppo equo e sostenibile sono:

  1. semplificare e integrare la normativa regolatrice nel suo complesso per consentire la rapidità d’adattamento e lo sviluppo equo e sostenile dell’ecosistema;
  2. garantire la massima attenzione al fattore umano e al suo “workfare/welfare” per incentivare la crescita delle competenze digitali dell’ecosistema di riferimento;
  3. abilitare la rapidità d’adattamento al mutare del contesto, garantendo la coerenza tra le tecnologie impiegate ed il fattore umano dell’intero ecosistema (cittadini / imprese, personale delle pubbliche amministrazioni, personale dei “fornitori”, sistema educativo);
  4. porre attenzione all’intero ecosistema correlato (cittadini / imprese, attori, pubbliche amministrazioni, fornitori, sistema educativo), ricercandone lo sviluppo equo e sostenibile;
  5. generare (non subire o acquistare) innovazione per guidare lo sviluppo delle competenze e abilitare la trasformazione digitale del sistema Italia.

Le organizzazioni moderne, incluse le pubbliche amministrazioni, elaborano continuamente le informazioni e si modificano per essere in grado di interagire efficacemente con il proprio ambiente e adattarsi continuamente ai mutamenti. La consapevolezza dello stato dell’organizzazione e del mutare della situazione ambientale, la visione di ciò che debba essere lo stato auspicabile, la strategia, le trasformazioni interne,  le azioni esterne necessarie e la necessaria tempestività di adattamento sono l’essenza dell’odierna azione manageriale anche nella pubblica amministrazione.

Il ruolo svolto è “integrato” e sempre più “inter-organizzativo” dovendo connettersi con l’ecosistema di riferimento garantendone l’interazione costante. Ogni servizio viene erogato grazie ad alcuni elementi fondanti coordinati, quali: tecnologie, fattore umano, processi, normativa e regole amministrative di riferimento (specificità della Pubblica amministrazione). Elemento caratteristico di tale interazione è l’allineamento rapido e continuo tra questi elementi, eventuali “carenze” o “incongruenze” o “disallineamenti” vanno risolti nel più breve tempo possibile riferendosi all’intero ecosistema di riferimento. Ecosistema ove è posto al centro il “cittadino” o la “impresa” e include tecnologie e fattore umano necessari al suo funzionamento (pubbliche amministrazioni, attori, fornitori, sistema educativo). È quindi un sistema in continuo cambiamento e adattamento ad una velocità imposta dalla trasformazione digitale che la società nel suo complesso sta  attraversando.

In questo scenario si innesta un elemento fondamentale e specifico di ogni sistema di erogazione della Pubblica Amministrazione, ossia la normativa: Costituzione, Codice dei contratti pubblici, Codice dell’Amministrazione Digitale, Legge di Contabilità e Finanza Pubblica, Decreti Ministeriali, Decreti Interministeriali, Regolazione ANAC, Controlli della Corte dei Conti, Pareri emessi da diverse Agenzie/Enti, ecc… ecc…, nonché la cosiddetta “lex specialis”.
L’elemento normativo, nonostante i tanti tentativi di miglioramento apportati negli ultimi anni, è oggi il freno a quella rapidità necessaria al continuo adattamento e inibisce la creazione di “valore pubblico”, ovvero dello sviluppo equo e sostenibile dell’intero ecosistema di riferimento.
Riferendosi al solo “Regio decreto del 23 maggio 1923 n. 2440” (Legge sulla contabilità dello Stato) che stabilisce il procedimento dell’evidenza pubblica in quattro fasi: la deliberazione a contrarre, la scelta del contraente, l’aggiudicazione, l’approvazione. Si pensi al solo identificare la tipologia di gara da attivare, essenziale per procedere alla “delibera a contrarre”, che pone subito la Pubblica Amministrazione di fronte a oltre 40 possibili tipologie previste dal nuovo codice degli appalti.

Una gara per scegliere il soggetto contraente ha una durata di circa 29 mesi, esclusi eventuali ricorsi amministrativi. Occorre qui ricordare che 24 mesi fa molta dell’attuale offerta ICT non esisteva, non era ancora stata mai implementata.
Successivamente la stipula l’Approvazione da parte degli organi di controllo previsti introduce una “sospensiva” unilaterale degli effetti del contratto stipulato per quanto attiene alla possibilità dei fornitori di poter fatturare i servizi che erogano. Il fornitore in tutto questo periodo deve costantemente mantenere la propria conformità a tutte quelle norme che sanciscono la sua “dignità” a contrarre con lo Stato.
Dopo 32 mesi il contratto diviene efficace e si entra all’interno delle regole amministrative imposte dalle leggi di contabilità pubblica e dal contratto stesso circa tutti quei formalismi e prassi necessarie ad ottenere il benestare o approvazione alla fatturazione dei corrispettivi e al pagamento degli stessi.
La prima fase operativa è “l’impegno di spesa” che fissa l’ammontare della stessa in un periodo temporale (generalmente annuale) e poi si passa alla fase di “liquidazione della spesa”, che non è sinonimo di pagamento. Attraverso la “fase di liquidazione”, in base ai documenti ed ai titoli atti a comprovare il diritto acquisito del creditore, si determina la somma certa e liquida da pagare nei limiti dell’ammontare dell’impegno di spesa definitivo e assunto nella fase precedente. La verifica delle prestazioni erogate incluse le quantità rendicontate con evidenze puntuali (si tratta di quantità enormi di informazioni di dettaglio) non viene quindi svolta durante il periodo di erogazione ma successivamente in base al rendiconto consegnato dal fornitore utilizzando anche società esterne alla pubblica amministrazione che esprimono il loro parere. Superati tutti i controlli il fornitore riceve il “benestare” alla fatturazione, mediamente dopo un periodo che dura tra 2 e 5 mesi . A questo punto entriamo nell’ultima fase quella della “Ordinazione e Pagamento” che dovrebbe avere una durata conforme ai termini di pagamento previsti dal contratto, il condizionale non è casuale.

Occorre tenere presente che il termine viene prorogato (si sospende il conteggio dello stesso) in molti casi, solo per citarne uno, per esempio quello in cui il fornitore stesso (o un suo subappaltatore) non sia in regola nei confronti dello Stato con i pagamenti di imposte e/o tasse e contributi previdenziali e assistenziali. Gli iter descritti sopra e richiesti dalla normativa esistente sono coerenti con l’affermazione che lo sviluppo equo e sostenibile dell’ecosistema sia il “valore pubblico” prodotto dalle azioni delle PA?
Purtroppo per un fornitore che adempie a tutte le obbligazioni in conformità alle disposizioni di legge esistenti la risposta non può che essere negativa in quanto il disposto dalle tante normative non “integrate” determina importanti e negativi effetti economici nell’ecosistema. Per un fornitore di servizi ad alta intensità di personale il contesto che si genera è agli antipodi dall’essere sostenibile in quanto altre leggi dello Stato, come è giusto che sia, lo obbligano a pagare sempre allo Stato tutti i versamenti relativi al proprio personale impiegato. Il protrarsi di questo periodo di non efficacia del contratto arriva anche a non essere “equo” e può generare nelle imprese fornitrici dissesti finanziari non più sanabili e che possono provocare la rescissione contrattuale non avendo più il fornitore stesso quella solidità economica necessaria al mantenimento della capacità di adempiere alle obbligazioni contrattuali; basta un ritardo nel versamento dei contributi previdenziali da parte del fornitore per perdere quella “dignità” necessaria ad avere rapporti con la PA.

Il fattore umano è determinante per lo sviluppo di qualsivoglia iniziativa e deve essere “curato” anche per consentire che le migliori competenze si sviluppino e garantiscano la crescita dell’ecosistema. Un ecosistema ove non si presti attenzione alle tematiche di “workfare/welfare” del fattore umano impegnato nello stesso non può creare “valore pubblico”. In Spagna diversi bandi emessi dalle Pubbliche Amministrazioni assegnano un punteggio tecnico (15 o 20 punti) su tale aspetto nelle gare indette per acquisire servizi ad alta intensità di personale. Ciò consente che i prezzi siano coerenti con la domanda di servizi che si veicola per poter generare valore collettivo, sviluppo e sostenibilità.

In un contesto in continua trasformazione occorre garantire la coerenza tra le tecnologie impiegate ed il fattore umano dell’intero ecosistema per generare “valore”. Le tecnologie devono essere adattabili alle competenze di cittadini / imprese, del personale delle pubbliche amministrazioni, del personale dei “fornitori”, del sistema educativo; in altri termini dell’intero ecosistema. Così si consente il rapido adattamento tra esse ed il fattore umano coinvolto nell’ecosistema, determinando sviluppo e sostenibilità nel medio-lungo periodo senza inibire la trasformazione.

Proprio la ricerca costante di un equilibrio complessivo dell’intero ecosistema correlato (cittadini/ imprese, attori, pubbliche amministrazioni, fornitori, sistema educativo) in termini di tecnologie e fattore umano abilita lo sviluppo equo e sostenibile. Ogni azione deve necessariamente analizzare le transazioni che si generano nell’intero ecosistema cercando di eliminare e/o ridurre al minimo quelle che non consentono la creazione di alcun valore o ricaduta positiva sulla collettività.

Altro punto fondamentale correlato al “valore pubblico” è che la Pubblica Amministrazione non acquista innovazione ma genera innovazione nel proprio ecosistema in quanto deve garantirne lo sviluppo equo e sostenibile (che implica una positiva ricaduta sulla collettività). È fondamentale l’azione stimolatrice della Pubblica Amministrazione (la “mano invisibile” di Chandler) nello sviluppo di un settore e lo è ancor di più oggi dato che i confini organizzativi sono labili e sostituiti da interazioni digitali. Si pensi solo al ruolo che una Pubblica Amministrazione può avere nello sviluppo di quelle competenze necessarie a competere in un contesto “digitale”.   

Queste iniziative, fatto salvo l’intervento di semplificazione normativa e l’attenzione al “fattore umano dell’intero ecosistema, sono state di fatto introdotte da coloro che possono essere definiti “Eroi”; ovvero quei “Civil Servant” che hanno posto la propria competenza professionale e il proprio senso civico al servizio della collettività all’interno di strutture pubbliche e che hanno consentito in tante esperienze e realizzazioni concrete la creazione di “valore pubblico” e lo sviluppo equo e sostenibile dell’ecosistema di riferimento. È ormai necessario che gli “Eroi” non siano più soli affinché si possa accelerare la creazione di valore e le ricadute che essa genera per lo sviluppo e la crescita del nostro paese. Sono “Eroi” perché da anni cercano di “fare”  e non di nascondersi dietro gli “alibi” che la normativa complessiva concede.            
Le aziende fornitrici di tecnologie e competenze abilitanti alle stesse non perdono occasione di “cooperare” con gli “Eroi” per consentire la creazione di valore equo e sostenibile negli ecosistemi in cui sono chiamate ad intervenire. Sono soprattutto esse ed il loro “fattore umano” a subire per prime gli impatti negativi determinati da quanto descritto nelle prime due iniziative, un mancato intervento risolutore rischia di bloccare lo sviluppo, di non consentire alla PA e al sistema Italia la trasformazione digitale necessaria al recupero di produttività e competitività atteso.