Il ruolo della spesa fra monitoraggio e performance negli strumenti finanziari dell’UE

Questo articolo è tratto dal capitolo “PNRR e Coesione per un nuovo modello di PA” dell’Annual Report 2025 di FPA (la pubblicazione, chiusa nel dicembre scorso e presentata il 21 gennaio 2026, è disponibile online gratuitamente, previa registrazione)

Nell’ambito dei fondi comunitari ma anche delle risorse nazionali fino almeno al primo decennio del nuovo millennio, monitorare la spesa “reale” ha rappresentato un criterio cardine e ineludibile. L’Unione Europea (UE) nei processi attuativi dei fondi ha infatti richiesto, in particolare per le politiche di coesione, rigorosi sistemi di rendicontazione finanziaria per garantire che ogni euro sia speso correttamente e secondo le regole concordate[1].

Questo approccio ha influenzato per anni la costruzione di regole sull’assorbimento dei fondi – ossia la capacità di spendere integralmente le risorse assegnate entro le scadenze – come principale indicatore di successo dei programmi. Tale enfasi sul monitoraggio finanziario ha il merito di assicurare trasparenza e tracciabilità. L’introduzione di meccanismi come la regola del disimpegno automatico (spendere i fondi entro un determinato periodo di tempo variabile da due a tre anni dall’impegno in bilancio UE secondo il periodo di programmazione) o i sistemi di audit e controllo che mirano a mantenere alta la pressione sulla spesa ne sono chiaramente la riprova.

Le conseguenze sono state che governi e amministrazioni locali hanno spesso misurato i propri progressi principalmente in termini di percentuale di spesa certificata sul totale dei fondi disponibili e non in termini di reali risultati: spesso le politiche di coesione hanno mostrato in questo contesto un chiaro vulnus sia in termini di valutazione che di racconto e comunicazione ai cittadini sui relativi effetti.

L’efficacia reale dei fondi dipende, infatti, non solo dal fatto che le risorse sono regolarmente spese entro i termini, ma da come e per cosa sono spesi. Ciò indica che spendere velocemente non basta: se i fondi vengono destinati a interventi poco incisivi o scelti solo per la facilità di spesa, l’impatto socioeconomico resta limitato. In altri termini, la spesa è un mezzo, non un fine ultimo e il suo ruolo va valutato anche in funzione dei risultati che genera.

Per superare la logica del mero assorbimento finanziario, le politiche europee si sono profondamente evolute e già per il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) a partire dal ciclo di programmazione 2007-2013[2] e poi generalizzato a tutti i fondi nel ciclo successivo 2014-2020[3] sono stati introdotti meccanismi di semplificazione apparentemente legati ai processi di rendicontazione e controllo ma che superavano la vista delle singole spese realmente sostenute.

Il meccanismo di cui stiamo parlando si chiama “opzioni di costo semplificato” (OCS) ed è un sistema di finanziamento che consente di erogare contributi senza richiedere la rendicontazione dei costi effettivamente sostenuti, commisurando ex ante importi, unità o aliquote. L’impostazione è abilitante e ha subito un progressivo rafforzamento che ha portato all’introduzione nell’attuazione dei complessi Programmi dei fondi strutturali alla sperimentazione di meccanismi “estremi” dove il costo viene connesso unicamente specifici risultati: si fa il caso delle “somme forfettarie” (o lump sum) ossia un contributo predefinito e fisso, erogato al raggiungimento di attività/risultati concordati e poi da luglio 2018[4] con l’introduzione del “Finanziamento non collegato ai costi” (FNLC), i cui trasferimenti potevano essere basati su conseguimento di condizioni o risultati verificabili definiti ex ante e quindi in modo totalmente sganciato dalle spese sottostanti effettivamente sostenute. Pur innovative – i FNLC[5] vengono applicati in Europa in modo ancora residuale – queste soluzioni nascono come semplificazioni attuative all’interno di “Programmi di spesa”, nei quali la dimensione della spesa rimane comunque il fattore dominante per valutarne efficacia ed efficienza.

Il punto di rottura però c’è stato e la tendenza alla semplificazione si è via via sempre più accentuata fino ad arrivare all’esperienza del Next Generation EU e in particolare dello Strumento per la Ripresa e Resilienza (Recovery and Resilience Facility – RRF), che finanzia i Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza (come il PNRR italiano) e che hanno applicato la modalità dei “finanziamenti non collegati ai costi” per tutto il programma basando i trasferimenti dell’Unione Europea solo sulla valutazione positiva circa il soddisfacente conseguimento di milestone (condizioni) e target (risultati) connesse a riforme e investimenti secondo un impianto definito ex ante.

Nasce così il primo piano “performance-based” (o meglio “pay-for-results”) dove la spesa non è più fattore determinante la valutazione dell’efficacia ed efficienza ma la vista passa agli oggetti e risultati che concretamente si prevedono di realizzare. Stessa regolamentazione viene poi confermata anche per la costruzione dei prossimi Piani Sociali per il Clima[6], anch’essi programmi “performance based” con disciplina molto similare ai PNRR.

La natura innovativa di questi strumenti basati sulle performance, che combinano riforme e investimenti, sta alimentando il dibattito sul disegno futuro delle politiche di spesa dell’UE. In sostanza, l’idea è subordinare l’erogazione dei fondi al raggiungimento di obiettivi specifici, spostando l’attenzione dal rispetto formale delle procedure ai risultati concreti ottenuti. Proprio in questa direzione vanno recenti proposte per la politica di coesione 2021-2027[7]. Ciò significa applicare anche ai fondi strutturali un modello performance-based, con risorse erogate a tranche solo al conseguimento di precisi traguardi o obiettivi.

Adottare questo nuovo approccio richiede anche un diverso sistema di monitoraggio: non più centrato soltanto su indicatori finanziari (quanto si spende), ma integrato da indicatori di realizzazione e di risultato (cosa si ottiene). Bisognerebbe rafforzare le valutazioni in itinere ed ex post, prevedendo premi o correttivi in base alle performance. Al contempo, l’orientamento ai risultati non deve tradursi in più burocrazia. La svolta “performance” va quindi accompagnata da procedure più snelle (costi standard, bandi semplificati, sistemi digitali integrati) in modo da liberare personale dai compiti formali e concentrarlo sul supporto tecnico e sul controllo della qualità dei progetti ma anche da un forte processo di rafforzamento amministrativo e di comunicazione e informazione.

Questo perché anche le migliori riforme rischiano di fallire se non si investe nel fattore umano. Procedure complesse e il timore di errori sanzionabili possono alimentare la cosiddetta burocrazia difensiva: funzionari che moltiplicano passaggi amministrativi oltre il necessario, rallentando l’attuazione dei progetti, meccanismi di controllo troppo arroccati sui processi di verifica delle spese spesso poco adattabili al nuovo contesto regolamentare. Per questo servono investimenti nel capitale umano della Pubblica Amministrazione.

Rafforzare la capacità amministrativa significa disporre di personale adeguato, qualificato e motivato. Sono necessarie sia competenze tecniche (progettazione europea, gestione anche per obiettivi, valutazione, monitoraggio, controlli), sia competenze trasversali (leadership, problem solving, lavoro in gruppo, comunicazione), indispensabili per gestire progetti complessi e favorire l’innovazione organizzativa.

Le esperienze di capacity building degli ultimi anni hanno dimostrato che laddove si investe sulle persone l’assorbimento e la qualità della spesa UE migliorano sensibilmente. Non a caso nei diversi cicli di programmazione comunitaria, l’attuazione è stata accompagnata da misure o programmi nazionali specifici[8], volti a consolidare competenze e organizzazione delle amministrazioni.

Ma serve di più, è necessario per i fondi un processo di rafforzamento strategico della PA che assicuri un presidio strutturale alle dinamiche attuative dei fondi, mettendo a sistema e in sinergia le buone pratiche e i progetti che in questi anni hanno dato risultati concreti. Occorre creare un centro stabile e permanente di competenze specialistiche, capace di accompagnare il cambiamento e di rendere la PA resiliente di fronte all’innovazione, dalla digitalizzazione all’intelligenza artificiale, dai nuovi modelli di governance ai mutamenti normativi.

In questa prospettiva, anche il mondo universitario e la formazione specialistica devono compiere un salto di qualità, orientandosi in modo più deciso verso la creazione di figure professionali altamente qualificate nella programmazione, gestione e controllo dei fondi UE e nazionali. Non basta formare profili generici, servono percorsi accademici e master mirati, costruiti in stretta connessione con le esigenze reali delle amministrazioni.

È tempo, infatti, di dar vita a hub stabili di competenze e conoscenze, capaci di connettere università, centri di ricerca, enti del settore e Pubbliche Amministrazioni, così da garantire continuità, specializzazione e trasferimento sistematico del know-how. Solo in questo modo la capacità amministrativa potrà trasformarsi da vincolo in un vero fattore abilitante delle politiche di sviluppo, assicurando che la PA non rincorra l’innovazione ma la governi, diventando motore di cambiamento e resilienza.

In questo, è cruciale che la semplificazione normativa e i rilevanti progressi sperimentati per il PNRR proseguano per coniugare monitoraggio dell’attuazione e orientamento ai risultati. Un esempio è l’uso esteso delle descritte opzioni di costo semplificato, introdotte a livello di progetti PNRR con norma primaria[9] ma che deve essere resa stabile per tutti
i finanziamenti per le politiche di sviluppo. Ciò snellisce le procedure di rendicontazione e controllo, taglia notevolmente la burocrazia. Inoltre, strumenti da elaborare come i cataloghi di costi standard e i modelli guida progettuali potrebbero aiutare a collegare in modo trasparente le risorse investite e i risultati attesi, facilitando la preparazione dei progetti e rendendo confrontabili le performance anche e in particolare in supporto alla definizione dei nuovi programmi.

Anche i controlli vanno adattati: oltre a verificare la conformità formale, è fondamentale monitorare cosa producono i progetti, concentrando ispezioni e audit evitando duplicazioni (principio di “audit unico”). I sistemi di controllo dovrebbero poi includere sempre più indicatori di rischio orientati al risultato oltre ai tradizionali controlli di spesa. In tutto questo utilizzare i più innovativi strumenti di intelligenza artificiale, supporta l’analisi dei dati per facilitare e rendere più proporzionati i controlli[10]e orientati a casi più critici.

Conclusioni

Spesa e performance non sono in contrasto, ma due facce della stessa medaglia di una gestione efficiente dei fondi europei. Il controllo finanziario rimane imprescindibile per legalità e trasparenza, ma deve affiancarsi a un attento monitoraggio dei risultati. Solo così la spesa pubblica diventa una vera leva di sviluppo, anziché un mero esercizio contabile.

Le evoluzioni in corso (dalla programmazione 2021-2027 all’esperienza PNRR) indicano la direzione di politiche più flessibili e accountable, in cui le risorse si sbloccano al concretizzarsi di azioni e impatti attesi. L’approccio pay-for-results può migliorare l’efficacia degli investimenti europei, a patto di accompagnarlo con semplificazioni che evitino eccessi burocratici.

È fondamentale anche istituzionalizzare le innovazioni sperimentate con il PNRR (competenze, rapidità, coordinamento), integrandole stabilmente nella gestione ordinaria dei fondi. In altre parole, non disperdere assolutamente l’enorme bagaglio acquisito per il PNRR ma rafforzarlo anche con riferimento alle strutture amministrative, per definire presidi stabili unitari in ogni amministrazione responsabile per la gestione e attuazione dei programmi di spesa indipendentemente dalla fonte di finanziamento.

In sintesi, il ruolo della spesa nei fondi UE, in bilico fra monitoraggio e performance, pone una duplice sfida: assicurare che ogni euro sia speso regolarmente ed efficacemente, e fare in modo che ogni euro speso generi un cambiamento tangibile. Solo bilanciando controlli e risultati, regole chiare e certe e capacità amministrativa, si potranno colmare i divari e produrre crescita sostenibile attraverso le politiche finanziarie.

[1] Cfr. articolo 7 paragrafo 4 del Regolamento (UE) 1080/2006, disposizione introdotta dal Regolamento (CE) n. 397/2009 del 6 maggio 2009.

[2] Cfr. articolo 7 paragrafo 4 del Regolamento (UE) 1080/2006, disposizione introdotta dal Regolamento (CE) n. 397/2009 del 6 maggio 2009.

[3] Cfr. Articolo 67 del Regolamento (UE) 1303/2013.

[4] Cfr. articolo 272 numero 28 Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 che modifica l’articolo 67 del Regolamento (UE) 1303/2006.

[5] I Finanziamenti non collegati ai costi sono stati confermati nella Programmazione 2021-2027: cfr. articolo 51 e seguenti del Regolamento (UE) 2021/1060.

[6] Cfr. Regolamento (UE) 2023/955, che ha istituito il Fondo Sociale per il Clima (FSC) per sostenere i cittadini più vulnerabili durante la transizione energetica.

[7] Cfr. Proposta di Regolamento (UE) che istituisce il Fondo europeo per la coesione economica, sociale e territoriale, l’agricoltura e le zone rurali, la pesca e gli affari marittimi, la prosperità e la sicurezza per il periodo 2028-2034 e che modifica il regolamento (UE) 2023/955 e il regolamento (UE, Euratom) 2024/2509 del 16 luglio 2025.

[8] Cfr. per il ciclo 2021-2027 il Programma Nazionale Capacità per la Coesione 2021-2027.

[9] Art. 10 comma 4 del decreto-legge 121/2021 «Laddove non diversamente previsto nel PNRR, ai fini della contabilizzazione e rendicontazione delle spese, le amministrazioni e i soggetti responsabili dell’attuazione possono utilizzare le “opzioni di costo semplificate” previste dagli articoli 52 e seguenti del regolamento (UE) 2021/1060».

[10] Cfr. G. Centurelli, “Intelligenza artificiale e controlli sui fondi europei: innovazioni e prime applicazioni nell’attuazione dei fondi strutturali e del PNRR in Italia”, in U. Comite e A. Kostyuk (a cura di) “Sostenibilità e intelligenza artificiale: resilienza o panacea?”, CEDAM, Padova, 2025.