React-EU: i possibili rischi per la programmazione dei fondi di coesione

Pur essendo parte integrante del Next Generation EU, React-EU è rimasto in sordina in un dibattito politico e tecnico largamente incentrato sul PNRR. Lo strumento meriterebbe al contrario maggiore attenzione, sia in virtù delle profonde implicazioni per le politiche di coesione, sia per le peculiari scelte di programmazione operate dal governo italiano. Il nostro paese ne è tra l’altro il principale beneficiario con una dote di 14,4 miliardi di euro.

In sintesi, React-EU è stato pensato per fare da cerniera tra le misure emergenziali di contrasto alla crisi pandemica adottate dai programmi di coesione 14-20 con la flessibilità straordinaria dei pacchetti CRII/CRII+ e gli interventi più strutturali dei PNRR per rilanciare l’economia puntando sulla transizione verde e digitale. Coniugare questi due obiettivi introduce al cuore dello strumento una certa ambivalenza che si riverbera, con effetti parzialmente negativi, sulla programmazione delle risorse.

Ma gli aspetti più problematici riguardano l’architettura e il funzionamento stessi di React-EU. Le risorse (nel complesso 50,6 miliardi a prezzi correnti) sono state assegnate ai fondi strutturali 14-20 proprio per permetterne un impiego più rapido e agevole, facendole confluire in programmi operativi già in corso di attuazione e assoggettandole al medesimo termine per l’ammissibilità della spesa (31 dicembre 2023). Questo ha nondimeno richiesto una revisione dei programmi interessati, un processo che ha i suoi tempi e le sue complessità, sia pur in questo caso più ridotti. Inoltre, la quota di fondi di coesione “ordinari” ancora da assorbire al netto di React-EU resta significativa in molti paesi membri. Da ultimo, le autorità di gestione sono già fortemente impegnate nella preparazione dei nuovi programmi 21-27. A queste condizioni la gestione delle risorse aggiuntive di React-EU rischia di trasformarsi in un fardello per molti programmi, esercitando ulteriore pressione su amministrazioni già molto oberate. L’Italia, come vedremo, è essa stessa esposta a questo problema.

Elemento ancora più rilevante: la logica soggiacente a React-EU, come per CRII/CRII+, è che la politica di coesione può essere “riorientata”, modificandone in profondità le regole di base, se circostanze straordinarie lo richiedono: in questo caso la necessità di sostenere la ripresa. Questo scivolamento di paradigma implica un allontanamento dai valori fondamentali dei fondi strutturali stessi.

In questo senso React-EU ha creato un precedente controverso. Per la prima volta i finanziamenti non sono soggetti ad alcun vincolo di destinazione territoriale, nonostante questo sia uno dei principi cardine della politica di coesione. In concreto le risorse non sono ripartite a monte per categorie di regioni, cosicché ciascun stato membro ha piena discrezione nel decidere autonomamente dove impiegarle. Ciò significa che sulla carta le autorità nazionali potrebbero perfino optare per interventi completamente “deterritorializzati”, a scapito dell’approccio place-based, con effetti distorsivi o addirittura antitetici rispetto all’obiettivo iscritto nei Trattati europei di destinare la quota maggiore dei fondi coesione alle aree meno sviluppate (art. 174 TFUE).

Vale la pena sottolineare che l’assenza di vincolo territoriale non è estemporanea, ma si inserisce in un trend di centralizzazione della politica di coesione in atto da tempo e ben visibile nei regolamenti della programmazione 2021-2027. Indirettamente, questa innovazione ha anche un impatto sui principi di partenariato e governance multi-livello. Va quindi osservata con attenzione, perché potrebbe avere echi sulla futura architettura dei fondi.

Alla luce di quanto detto l’orientamento scelto dall’Italia per programmare le risorse React-EU, concentrandole solo su una manciata di programmi operativi nazionali, non può non sollevare alcuni interrogativi specialmente sotto il profilo della capacità di assorbimento. I pochi PON interessati si trovano ora a dover spendere una quantità enorme di risorse entro i prossimi due anni laddove in maggioranza esprimevano livelli di attuazione già non elevati prima di vedersi assegnati i fondi di React-EU.

Per citare un esempio, il Pon Sistemi di politiche attive per l’occupazione aveva speso a fine giugno 2021 il 47,47% della sua dote ordinaria di circa 1,7 miliardi (dati della Ragioneria generale dello Stato), prima che questa venisse quasi quadruplicata. È pur vero che siamo entrati in una fase di forte accelerazione di spesa tipica della fine programmazione e che gli impegni (almeno per le risorse iniziali) prefigurano in molti casi scenari di overspending. Ma è lecito chiedersi se l’aver riversato tutta la dotazione React-EU su pochi programmi, alcuni dei quali avevano performance inferiori alla media nazionale, non aumenti il rischio di disimpegno di una quota più o meno significativa. Oppure se lo sforzo immane per spendere tutte le risorse non finirà per assorbire la maggior parte dei progetti già in pipeline per l’avvio dei programmi 21-27 con conseguenze negative sul ritmo di spesa di questi ultimi.

L’altra faccia dello stesso quesito è se una distribuzione più capillare dei fondi tra programmi nazionali e regionali, la strada seguita da tutti gli altri grandi paesi europei, non si sarebbe rivelata più ottimale per raggiungere gli obiettivi di spesa. Di certo avrebbe permesso ad alcuni programmi regionali, specialmente del nord, di recuperare interventi deprogrammati nel 2020 per fare spazio, su richiesta dello stesso governo nazionale, alle misure di emergenza per la crisi.

Un’altra domanda centrale riguarda la ripartizione delle risorse. Il governo si è impegnato a destinarne il 64% al Mezzogiorno, ma non essendoci vincoli regolamentari è opportuno domandarsi se questa quota potrà essere rispettata. Oppure se, viceversa, l’esigenza di “fare spesa” per non perdere le risorse non obblighi ad un certo momento ad abbandonarla. Si tratta, si badi bene, di interrogativi ai quali allo stato attuale è difficile rispondere. Per questo è importante tenere d’occhio la traiettoria di React-EU. Anche perché potrebbe darci indicazioni interessanti sull’avvenire dei fondi.