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Come riqualificare la spesa IT della PA, dopo la Legge di Stabilità

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4 Dicembre 2015

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Luca Gastaldi, Direttore dell’Osservatorio Agenda Digitale del Politecnico di Milano

Le scorse settimane il Senato ha emendato il tanto discusso articolo 29 sul taglio alla spesa ICT della PA. Le principali modifiche sono le seguenti:

  • il taglio del 50% sarà da attuare solo alle spese correnti e non a tutta la spesa ICT;
  • gli obiettivi di risparmio saranno da raggiungere nel triennio 2016-2018 e non entro il prossimo anno;
  • non saranno tagliati i servizi di connettività, le spese fatte tramite Consip e quelle per la digitalizzazione dei processi nei tribunali;
  • i risparmi derivanti dall’attuazione dell’articolo 29 saranno utilizzati dalle medesime PA per investimenti di innovazione digitale;
  • AgID dovrà elaborare un piano triennale che conterrà, per ciascuna categoria di PA, l’elenco dei beni e servizi ICT e dei relativi costi, indicando gli investimenti strategici da effettuare;
  • Consip e i soggetti aggregatori consulteranno il piano di AgID per effettuare i propri acquisti;
  • AgID, Consip e i soggetti aggregatori suggeriranno alle PA misure per contenere efficacemente la spesa ICT.

Insomma, sembra si voglia andare nella direzione di una riqualificazione della spesa pubblica in ICT piuttosto che una mera razionalizzazione. Bene. Molto meglio della proposta presentata a fine ottobre dal Governo. Speriamo che la Camera confermi questa tendenza, ma ricordiamoci che una legge non basta. Per riqualificare veramente la spesa ICT della PA credo sia necessario compiere almeno altri quattro passi.

1. Rendere più efficaci ed efficienti le relazioni tra PA acquirenti e stazioni appaltanti

L’articolo 29 basa le proprie stime di efficienza sulla razionalizzazione delle stazioni appaltanti operata da ANAC a cavallo dell’estate. Da 32.000 stazioni appaltanti ora ne abbiamo 34 che, aumentando considerevolmente i volumi gestiti in ogni gara, dovrebbero ridurre le gare per le stesse tipologie di acquisto, aumentare la standardizzazione delle procedure e abbattere le differenze di prezzo per l’acquisto delle stesse soluzioni.

D’altro canto nulla è specificato circa i meccanismi tramite cui si ipotizza di rendere più efficaci ed efficienti le interazioni tra le PA acquirenti e le stazioni appaltanti. Il rischio è così quello di allungare e rendere farraginosi i processi di procurement – disincentivando o complicando il procurement pubblico di ICT. Oppure – forse peggio – di comprare in modo efficace ed efficiente soluzioni troppo standardizzare per portare valore.

È opportuno che si sviluppi un dialogo continuo tra PA e stazioni appaltanti e che si chiarisca fin da subito come rendere più fluide le relazioni tra questi due attori. Lavoriamo insieme per individuare meccanismi che facciano evitare l’effetto “telefono senza fili”.

2. Sviluppare le competenze della PA complementari al procurement

Ovviamente non basta rendere più efficace il coordinamento tra stazioni appaltanti e PA acquirenti. Spesso, in passato, quest’ultime hanno comprato male perché non hanno saputo valutare con precisione le proprie necessità di digitalizzazione. Non vorrei che la razionalizzazione delle stazioni appaltanti acuisca questo problema. Non vorrei che le PA si sentissero progressivamente deresponsabilizzare nel progettare e guidare in prima persona la loro trasformazione digitale.

Quello che è certo è che la PA deve in ogni caso sviluppare alcune competenze chiave, che sono complementari a quelle necessarie a gestire bene i processi di procurement. Quali?

  • Acquisire una visione per processi, atta a focalizzare meglio le proprie necessità di digitalizzazione e a comunicarle più efficacemente.
  • Attivare continui confronti – anche internazionali – tesi alla condivisione di buone pratiche e al non riscoprire continuamente l’acqua calda.
  • Mutuare e sfruttare il più possibile competenze e risorse provenienti dal mondo delle imprese private, facendo leva su queste per attivare investimenti di digitalizzazione più oculati ed efficaci (ad esempio mediante PPP).

3. Chiarire le procedure di aggiudicazione abilitate dalle direttive EU sul procurement innovativo

Il 28 marzo 2014 l’Europa ha pubblicato tre direttive – la 23, la 24 e la 25 – con cui ha cercato di dare un impulso alla semplificazione, alla digitalizzazione e alla trasparenza delle procedure di aggiudicazione dei contratti pubblici, inquadrando questi ultimi come una straordinaria leva di politica economico-industriale da manovrare accuratamente. In particolare:

  • sono incentivate la qualità e l’innovazione, sostenendo il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa rispetto a quello del prezzo più basso;
  • è caldeggiata una semplificazione dell’attuale quadro normativo relativo alla partecipazione a gare d’appalto pubbliche, privilegiando la valutazione sostanziale delle offerte agli adempimenti formali;
  • viene stabilito che gli scambi di informazioni durante le procedure negoziali debbano essere eseguite esclusivamente per via elettronica a partire dal 2018;
  • sono introdotte nuove procedure finalizzate alla promozione di innovazione (tecnologica, sociale e ambientale) e all’incentivazione di una migliore collaborazione tra la PA e le aziende private.

Abbiamo tempo fino al 18 aprile 2016 per recepire le direttive e, come la gran parte dei Paesi europei, non l’abbiamo ancora fatto. Usiamo questi mesi per accelerare il recepimento e, soprattutto, fare chiarezza su quando e come utilizzare le nuove procedure di aggiudicazione. Il timore di ricorsi è sempre dietro l’angolo e si può battere solo con la conoscenza approfondita degli strumenti a disposizione per comprare bene innovazione digitale.

4. Misurare nel dettaglio la spesa pubblica in ICT

Per riqualificare a pieno la spesa pubblica in ICT bisogna infine conoscerla nel dettaglio. Nelle scorse settimane sono circolati diverse stime più o meno precise di tale spesa. La verità è che nessuno conosce quanto valga esattamente, perché molte PA attribuiscono codici inappropriati in fase di rendicontazione. Al di la del valore complessivo, ogni attore che ha stimato con periodicità una componente della spesa per digitalizzare la PA italiana ha registrato negli ultimi anni cali che in alcuni casi sono stati anche particolarmente marcati.

Oltre ad essere in decrescita, la spesa pubblica in tecnologie digitali è sensibilmente inferiore a quella di altri Paesi europei. È sufficiente pensare al caso della sanità. Nel 2014 le strutture sanitarie pubbliche italiane hanno speso circa 12 euro per ogni abitante per digitalizzarsi, pari alla metà di quanto speso in Francia (circa 20 euro per abitante) e a un terzo di quanto speso nei paesi scandinavi (oltre 30 euro ad abitante).

Va bene quindi riqualificare, cercando nella razionalizzazione della spesa corrente non produttiva le risorse per sostenere gli investimenti in ammodernamento tecnologico. Ricordiamoci tuttavia che già spendiamo poco e che per attuare vere trasformazioni digitali è necessario investire molto più di quanto facciamo ora. Oggi esultiamo per dei mancati tagli lineari, ma forse dovremmo tutti reclamare più risorse.

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