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Per creare valore serve una PA consapevole del proprio ruolo

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Chiarezza di obiettivi e di risultati attesi, processi decisionali derivanti da una marcata collaborazione interistituzionale e fra i vari livello di governo, un ascolto effettivo dei cittadini e delle imprese che renda condivise le scelte. Ecco alcuni elementi centrali per un PA che vuole creare valore

29 Aprile 2019

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Maria Ludovica Agrò

Già Direttore generale dell'Agenzia per la coesione territoriale

Photo by Samuel Zeller on Unsplash - https://unsplash.com/photos/_es6l-aPDA0

La PA crea valore se prende coscienza della propria necessaria funzione per la vita della comunità e se riesce ad attivare e poi a mantenere un rapporto di fiducia nelle istituzioni che ha il compito di far funzionare. Le istituzioni e il loro funzionamento sono precondizione del funzionamento di uno Stato, del suo sviluppo, della sua crescita, del mantenimento della pace nelle relazioni internazionali e garanzia del rispetto delle regole che ci si è dati per vivere e convivere e quindi della legalità e della giustizia, precondizione quindi anche del benessere dei suoi cittadini e di chi vive sul territorio.

Partire dalle persone

Possiamo focalizzarci sulla digitalizzazione dei processi, a patto che questa non sia una mera trasformazione informatica delle procedure conosciute,  ma un nuovo modo di concepirli a partire dall’utilizzo delle nuove tecnologie, oppure sulla formazione dei dipendenti, anche qui a patto di non tentare di seguire strade già battute ma di prendere atto che il contesto in cui si agisce è fortemente cambiato e che quindi è necessario stabilire quali competenze servono per affrontare le nuove sfide e rendere le organizzazioni in cui si lavora, siano esse centrali o locali, specializzate o orizzontali e di coordinamento, sufficientemente “porose”, sempre aperte alla contaminazione proveniente dal dialogo con chi è destinatario dei servizi erogati, o, ancora, focalizzarci sulla efficacia nell’attuazione  delle politiche, anche questa capacità sempre indicata come difettosa e carente: in ogni caso  dobbiamo comunque sempre partire  dalle persone che lavorano nella PA e da quelle che attendono di fruire i loro diritti.

Individuare la vera missione della PA

La consapevolezza che manca infatti è relativa alla missione fondamentale della PA, cioè trasformare i diritti che il legislatore sancisce in realtà, in diritti fruibili che modificano in meglio la vita delle persone e delle imprese impattando nel senso desiderato sulla loro condizione. Questo, che è un compito di grande respiro, da solo in grado di motivare il dipendente pubblico ed anche di ispirare rispetto e fiducia da parte dei cittadini, quasi sempre però non è percepito né da una parte né dall’altra.

Oggi siamo di fronte ad un cambiamento radicale nella società dovuto all’impatto delle nuove tecnologie, alla globalizzazione, alla modifica profonda dei processi produttivi, alla sfida del cambiamento climatico, all’aumentare delle diseguaglianze. Tutto questo esige un passaggio coraggioso nel modo di affrontare la complessità dei compiti affidati alla PA. Il nucleo di conoscenze e metodi che abbiamo praticato fin qui non solo non hanno dato risposta adeguata alla complessità di ieri, pur garantendo molti progressi, ma risultano oggi del tutto inadeguati ed esigono un cambio di paradigma.

Collaborare per governare

Incertezza e interdipendenza sono i due connotati che si sono aggiunti in dosi significative alla complessità della realtà da conoscere per poter governare. Si trae valore da processi fortemente interrelati e nessuno può considerarsi autosufficiente nel pensare le strategie di sviluppo, nell’attuare le misure, nel cercare di fare un serio e risolutivo passo avanti nella gestione della macchina dello Stato.

La scarsa collaborazione interistituzionale non solo fra i diversi livelli di governo, aspetto che presenta sicuramente una maggiore complessità, ma anche fra amministrazioni centrali, agenzie ed enti pubblici operanti a livello di singole politiche settoriali, è stata spesso la causa di lungaggini, quando  non di veri e propri ritardi o di inutili ridondanze che hanno fatto consumare tempo e hanno contribuito a far crescere uno stereotipo  difficile da sradicare: l’idea che la PA non sappia fornire servizi adeguati, abbia una propensione alla immotivata vessazione dei cittadini e delle imprese e alla complicazione. Spesso invece dirigenti e dipendenti, specie se c’è dialogo fra più strutture, sono gli unici in grado di portare fino all’applicazione misure nate senza le istruzioni per l’uso: questo è naturalmente una delle principali finalità per cui esiste la PA, gestione e attuazione, quindi non ci sono meriti o eroismi da premiare, ma neanche responsabilità da additare come capro espiatorio in ogni occasione.

Oggetto di campagne denigratorie che durano oramai da molto tempo, i dipendenti della PA hanno poca fiducia essi stessi nelle istituzioni per cui lavorano, dove vedono poco coltivato il senso dell’appartenenza e del servizio.

Sono stati e sono molto pochi i ministri coscienti che nel loro ruolo non c’è solo la prerogativa dell’indirizzo politico ma anche la cura di un’organizzazione che deve attuare quell’indirizzo e deve farlo collaborando con altri dicasteri e altri livelli di governo e che la struttura deve rispondere a queste esigenze e dovrebbe essere cambiata solo per garantire un miglior funzionamento, quindi possibilmente in un’ottica non legata al tempo della legislatura. Lo spoil system per come è concepito nel nostro ordinamento essendo limitato ad alcune figure apicali, viene forzatamente applicato procedendo a frequenti e complete riorganizzazioni delle strutture. Questo succede per la scarsa consapevolezza della delicatezza della macchina, dei costi operativi del fare e disfare, costi elevatissimi di disorientamento nei dirigenti, nei dipendenti ma anche nei cittadini e nelle imprese, operazioni che contribuiscono ad appannare l’immagine della PA, presentandola sempre più ripiegata su se stessa e mai rivolta con spirito di partenariato a condividere in modo partecipativo la propria azione.

Dare valore al concetto di “bene comune” e di “condivisione”

È utile sottolineare che questo attuale quadro non è favorevole all’avvio del cambiamento di approccio proposto, perché è scarsissima la percezione del bene comune essenziale per praticarlo; la supremazia della sfera individuale su quella collettiva in ogni settore della società e della vita personale e produttiva, sostiene un’organizzazione parcellizzata e processi frammentati e opportunistici.

La PA invece dovrebbe essere, ed essere vissuta, come un unico contesto organizzativo dove si sviluppa, elabora e trasferisce conoscenza per produrre servizi, gestire misure, garantire diritti. Evitare il potere simbolico e autoreferenziale, connotato triste della burocrazia, e concepire e vivere la PA unitariamente potrebbe offrire benefici diffusi realizzando un vantaggio per tutti e quindi per ciascuno.

L’innovazione dei processi della PA, come del resto anche in altri ambiti, è legata oggi più alla capacità di correlare saperi diversi ed eterogenei fra loro che all’approfondimento settoriale delle conoscenze note. Sarà il processo di continua contaminazione, l’ascolto di tutte le voci in campo quello da cui deriveranno i migliori suggerimenti per creare nuovo valore. La PA deve cercare quindi di passare da un modello di informazione/consultazione dei cittadini ad un modello di condivisione.

Torniamo quindi alle considerazioni iniziali sulle finalità della PA, sui suoi scopi ultimi, per dedurre che per creare valore è necessario interrogarsi sugli obiettivi di lungo periodo da raggiungere, sui risultati attesi nel breve e medio periodo rispetto ai cittadini e alle imprese in modo da tracciare con chiarezza cosa serve e a chi serve ciò che l’azione amministrativa messa in atto comporta. Sarebbe un passo importante verso il superamento della genericità degli obiettivi e aiuterebbe a tracciare un profilo della singola istituzione e della PA in generale, inteso non più come difesa dell’esistente, e quindi nel contesto attuale, già modello soccombente, ma come risultato di un sistema complesso di valori e conoscenze. Questo aiuterebbe molto a rinnovare l’organizzazione e a farne un’entità dinamica adatta ad operare in scenari complessi e a collaborare per poter fornire risposte adeguate.

Non deve essere trascurato l’elemento emotivo che dovrebbe sostenere questo processo che è quello del bene comune e della utilità diffusa, forse il più difficile da attivare. Realizzare questo percorso esige che il dipendente e il cittadino si sentano coinvolti in un progetto più alto che superi di molto la stretta competenza amministrativa, conosciuta e rassicurante, che porta a realizzare il “tuo” pezzetto di processo, incurante ed anche disinteressato di cosa avviene a monte e a valle. Occorre cercare un risultato condiviso, un risultato di sistema, sapendo che la vera capacità amministrativa richiede di concentrarsi sul rendere concreta la libertà di fruire dei diritti. Non basta, infatti, dare l’informazione, o emanare una circolare per accompagnare l’attuazione, ma bisogna anche che la PA sia capace di un dialogo proficuo che permetta di cogliere i vantaggi offerti da una certa misura per poterla effettivamente mettere in gioco, oppure di rendere molto chiaro un divieto e monitorarne il rispetto o le cause della mancata osservanza per correggere ciò che serve.

Adottare un approccio partecipativo

Vi è la necessità di approcci più̀ “partecipativi “, “bottom up “, inclusivi, orientati in modo credibile al miglioramento dei servizi e non solo a contenimento spesa, anche nelle modalità̀ di conduzione dei processi di riforma, spesso attuati senza coinvolgimento dei dipendenti né dell’opinione pubblica, orientati di più alla riduzione dei costi e alla realizzazione dei risparmi che al miglioramento dei servizi. A proposito di costi, teniamo presente che tutta la PA pesa circa 200mld€ (162 Mld€ in retribuzioni dei dipendenti di cui circa 1/3 nella Scuola poi seguono servizio Sanitario Nazionale, regioni ed Enti locali, corpi di Polizia e Forze armate, con l’8% le Amministrazioni centrali) quindi il 10% scarso  del nostro debito pubblico (i dati forniti da Banca d’Italianel Supplemento al Bollettino Statistico ‘Finanza pubblica, fabbisogno e debito’ a febbraio indicano che a gennaio 2019 il debito pubblico ha toccato la cifra di 2.358 Mld€).  Non è certo quindi da qui che si può partire per risanare il debito pubblico.

I 3 milioni e 200mila addetti della PA italiana secondo il confronto con gli altri 34 paesi membri dell’OCSE che viene effettuato ogni anno da tale Organizzazione con la pubblicazione Government at a glance” fa emergere chiaramente che l’Italia con il 14,8 % è sotto la media OCSE come rapporto fra impiegati pubblici e totale degli occupati, rapporto inferiore, peraltro, agli Stati Uniti, al Canada, alla Gran Bretagna, alla Francia e ai Paesi scandinavi. Un rapporto della Ragioneria Generale dello Stato sul lavoro nelle pubbliche amministrazioni ci dice che il rapporto fra i pubblici impiegati e la popolazione residente, ossia quanti impiegati pubblici ci sono su 100 cittadini residenti in Italia, è in linea – in alcuni casi più virtuosa – con le realtà occidentali a noi più vicine con 5,5 lavoratori pubblici su 100 abitanti. Considerare quindi la Pubblica Amministrazione, con una retorica oramai abusata ma che fa presa sui cittadini e crea consenso, la causa delle difficoltà economiche del paese e la madre di tutti i mali, è una credenza non suffragata dai numeri.

Spezzare l’isolamento della PA, dare valore alle competenze

Come spezzare questo isolamento, come avvicinare cittadino, imprese e PA? Serve tempo per innovare, serve chi se ne occupi, quindi non si potrà prescindere da un forte impegno della Politica, che si traduca in mandato per l’Amministrazione, e della Società che deve migliorare la domanda ed esigere una PA all’altezza delle nuove complessità.

Quali sono i valori, le conoscenze, le competenze, che l’organizzazione nel suo insieme è in grado di esprimere e quelle che servono? Si è cominciato un processo virtuoso in questo senso con un progetto della SNA che, tracciando i profili necessari per svolgere le funzioni di una singola amministrazione, misura la distanza tra questi e le competenze possedute e colma il gap con percorsi formativi ad hoc. Un ulteriore passo avanti decisivo sarebbe quello di coinvolgere i dipendenti, amministrazione per amministrazione, nei processi di semplificazione e riforma organizzativa per ottenere attraverso percorsi simili a quelli del world class manifacturing la valorizzazione dell’esperienza fatta da ciascuno e cominciare a combattere dal primo livello il senso di delusione e di estraneità di un lavoro in cui si sente di non avere alcuna  voce in capitolo e che per questo anche non fa parte della sfera di interesse del dipendente o del funzionario o del dirigente, generando frustrazione, bassa produttività, scarsa qualità del lavoro. Serve una progettualità della formazione e una autovalutazione dell’azione svolta e da svolgere. Cosa vogliamo che diventi la PA nel suo insieme, che caratteristiche deve avere ogni istituzione per assolvere i compiti assegnategli? Tutte le organizzazioni se lo chiedono, da Google, alla squadra di calcio fino alla catena di supermercati. Ma la PA non lo ha mai fatto e finora ha spesso lasciato le persone, le proprie persone ma anche i cittadini, allo stato brado, senza alcuna cultura del valore che la Pubblica Amministrazione esprime.

Rispondere a un totale cambio di paradigma

Oggi la sfida più importante, lo abbiamo detto all’inizio, è rispondere ad un totale cambio di paradigma del contesto in cui si opera. Lo sviluppo sostenibile indicato come unica possibile via

di salvaguardia delle risorse umane e ambientali, l’urgente riduzione delle diseguaglianze che può scaturire solo dalla percezione che esistono beni comuni e che questi vanno sostenuti da tutti in una logica inclusiva e altruistica, cioè di solidarietà che porta vantaggi condivisi, è un percorso che deve largamente e ineludibilmente essere sostenuto dalla pubblica amministrazione pena il fallimento degli Stati. C’è un ruolo di agente di cambiamento della PA che essa deve svolgere nella società formando i propri dipendenti alle scienze comportamentali per poter influenzare i comportamenti virtuosi della comunità amministrata, favorendo l’istituzione di nudge unit a livello di governo e degli enti territoriali più complessi come le regioni, e un ruolo economico per quanto riguarda la domanda pubblica che deve essere orientata al ben conosciuto green public procurement, attualmente si parla più correttamente di sustainable procurement, e alla gestione secondo criteri di sostenibilità del patrimonio pubblico ampiamente inteso.

Ho indicato alcuni punti concreti da cui secondo me occorre partire.

Chiarezza di obiettivi e di risultati attesi, processi decisionali derivanti da una marcata collaborazione interistituzionale  e fra i vari livello di governo, coinvolgimento nella semplificazione delle procedure dei dirigenti,  dei funzionari e di ogni dipendente redigendo un manuale delle procedure che renda chiaro all’interno e all’esterno il processo e realizzi una reale trasparenza,  un ascolto effettivo dei cittadini e delle imprese che renda condivise le scelte, siano esse relative alla costruzione di opere pubbliche oppure di attuazione di misure di sostegno o di introduzione di divieti o di obblighi di comportamenti attivi, astenersi dall’agire politiche per presunzione di efficacia ma imparare dalle lezioni del passato e sperimentare, correggere, adattare.

Essere consapevoli che non si è mai davanti ad una pagina vuota che può essere utilmente scritta in solitudine.

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“La PA crea valore se…”: tutti i contributi

Contributi, riflessioni e spunti per rispondere alla domanda: “Quali sono le iniziative prioritarie perché l’amministrazione pubblica possa creare 'valore pubblico' in una prospettiva di sviluppo equo e sostenibile?”. I risultati di questo processo di ascolto, arricchiti dai contributi che sono stati raccolti durante FORUM PA 2019, saranno raccolti in un white paper finale da sottoporre poi a consultazione pubblica

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