Smart working e decreto Brunetta: cosa sta accadendo nelle PA

Lavoro agile: cosa sta accadendo (e cosa accadrà) nelle PA dopo il decreto Brunetta

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Nell’ottobre scorso, prima della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del Decreto Ministeriale dell’8 ottobre “rientro in presenza PA”, abbiamo pubblicato un articolo a firma di Alfredo Ferrante, Dirigente dello Stato, e Morena Ragone, giurista, studiosa di diritto di Internet e PA Digitale. Gli autori hanno quindi voluto aggiornare la loro riflessione alla luce dei successivi sviluppi. Il dibattito è aperto: ospiteremo volentieri ulteriori contributi e differenti posizioni sul tema

9 Novembre 2021

F

Alfredo Ferrante

Dirigente dello Stato

R

Morena Ragone

Giurista, studiosa di diritto di Internet e PA Digitale

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Nell’ottobre scorso, prima della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del Decreto Ministeriale dell’8 ottobre “rientro in presenza PA”, abbiamo pubblicato un articolo a firma di Alfredo Ferrante, Dirigente dello Stato, e Morena Ragone, giurista, studiosa di diritto di Internet e PA Digitale. Gli autori hanno quindi voluto aggiornare la loro riflessione alla luce dei successivi sviluppi. Il dibattito sullo smart working è aperto: ospiteremo volentieri ulteriori contributi e differenti posizioni sul tema


In un recente articolo su questa stessa testata abbiamo scritto del rientro in presenza di tutti i pubblici dipendenti a partire dal 15 ottobre scorso. Ebbene, la fatidica data è trascorsa, le migliaia di Amministrazioni sparse sul territorio sono ritornate alla modalità in presenza, che qualcuno si ostina a definire “la normalità”, ma tutto è ancora da scrivere e gli aggiornamenti sul tema sono pressoché quotidiani.

Prima, però, di ragionare di decreti e linee guida, riteniamo indispensabile chiarire due aspetti, che investono il quadro generale della questione.

Il primo aspetto: se il vero lavoro agile (non lo smart working/lavoro da remoto utilizzato in applicazione della disciplina emergenziale) comporta la scomparsa dei tradizionali vincoli di luogo e di orario che hanno sempre connotato la prestazione lavorativa – l’art. 1, comma 1, della legge n. 81/2017 è molto chiaro sul punto –, spingendo dirigenza e personale tutto a reinventare le tradizionali modalità organizzative, nel settore privato come nel pubblico, si fatica a comprendere il senso della prevalenza del lavoro in presenza, introdotta nelle recenti disposizioni in materia, come vedremo più avanti. L’indicazione di quote percentuali o giornate destinate al lavoro fuori ufficio; lo stabilire a priori che la presenza fisica sia, di per sé, preferibile al lavoro da remoto (quindi debba essere “prevalente”) e farlo, per di più, in maniera sostanzialmente apodittica – quindi prescindendo non solo dalle diverse situazioni specifiche, ma dalla autonomia gestionale delle singole unità/cellule organizzative e dalla ripartizione interna delle responsabilità – sono tutti elementi che pongono, ex ante, una pesantissima pregiudiziale che falsa l’intero approccio al tema, e che rischia di minare alla base ogni sforzo di approfondimento e di interpretazione.

Il secondo aspetto preliminare – ulteriore assunto passibile di condizionare, nel bene o nel male, tutto il ragionamento che segue – potrebbe essere sintetizzato nella seguente domanda: stiamo ragionando di lavoro agile, o di telelavoro, come ha ammonito, tra gli altri, il sociologo del lavoro Domenico De Masi?

Se non si parte da qui, da questi due aspetti, propedeutici all’intero ragionamento e necessari a sgomberare il campo da pregiudizi e confusioni, risulta davvero complesso – se non impossibile – capire se e come applicare al lavoro agile istituti nati per la prestazione “in presenza” come l’orario di lavoro (“qualsiasi periodo in cui il lavoratore sia al lavoro, a disposizione del datore di lavoro e nell’esercizio della sua attività o delle sue funzioni”), il periodo di riposo (“qualsiasi periodo che non rientra nell’orario di lavoro”), il lavoro straordinario (“il lavoro prestato oltre l’orario normale di lavoro”) o il lavoro notturno (considerando periodo notturno “il periodo di almeno sette ore consecutive comprendenti l’intervallo tra la mezzanotte e le cinque del mattino”), nelle definizioni del D. Lgs. n. 66/2003.

Il Decreto Ministeriale 08.10.2021 e le condizionalità per lavorare in agile

Anche questa volta, come già accaduto per il D.P.C.M. 23 settembre 2021, il Decreto Ministeriale dell’8 ottobre è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale solo a ridosso della sua effettiva applicazione, il 13 ottobre scorso. La vacatio, seppur di pochi giorni, ha resto molto ardua, per le P.A., la concreta organizzazione del rientro in presenza, obbligandole, letteralmente da un giorno all’altro, ad inventare procedure, modalità e strumenti; a tutto ciò, si aggiunga che con il rientro in presenza è stato necessario organizzare anche i controlli sui green pass, vista la contestuale applicazione, sempre a partire dal 15 ottobre, del D.P.C.M. 12 ottobre 2021, pubblicato anch’esso solo il 14 ottobre scorso.

A rendere il tutto ancora meno agevole, l’art. 1, comma 3 del decreto 8 ottobre, nel precisare che “il lavoro agile non è più una modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa”, dando così seguito all’art. 1, comma 1, del D.P.C.M. del 23 settembre, ha disposto, “nelle more della definizione degli istituti del rapporto di lavoro connessi al lavoro agile da parte della contrattazione collettiva e della definizione delle modalità e degli obiettivi del lavoro agile da definirsi (…) nell’ambito del Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO)”, che l’accesso al lavoro agile possa essere comunque autorizzato…nel rispetto di ben otto condizionalità! In sostanza: nel decreto non si nega la possibilità di continuare a prestare l’attività lavorativa in agile, ma si rende la sua utilizzabilità quasi una “concessione”, all’esito di una complessa e articolata serie di adempimenti di competenza delle Amministrazioni.

Non si nasconde che, ad una prima lettura, la disciplina di questo “nuovo” lavoro agile sia sembrata un modo per bloccarne l’utilizzo: per poterlo utilizzare o continuarne l’utilizzo, infatti, le Amministrazioni devono garantire il soddisfacimento di tali e tanti requisiti – tutti ordinatamente elencati dal comma 3 dell’articolo 1 – da scoraggiare anche i più volenterosi: dall’assenza di pregiudizi o di riduzione della fruizione dei servizi resi all’amministrazione a favore degli utenti (lett. a)), all’adeguata rotazione del personale che può prestare lavoro in modalità agile mantenendo (sia ben chiaro…) la prevalenza, per ciascun lavoratore, della prestazione in presenza (lett. b)); dalla garanzia della più assoluta riservatezza dei dati e delle informazioni che vengono trattate dal lavoratore nello svolgimento della prestazione in modalità agile (lett. c)), alla previsione di un piano di smaltimento del lavoro arretrato, ove sia stato accumulato (lett. d)); dalla fornitura al personale dipendente di “apparati digitali e tecnologici” adeguati alla prestazione di lavoro richiesta (lett. e)), ai requisiti minimi dell’accordo individuale (lett. f)); dalla prevalenza dello svolgimento in presenza della prestazione lavorativa dei soggetti titolari di funzioni di coordinamento e controllo dei dirigenti e dei responsabili dei procedimenti amministrativi (lett. g)), alla previsione, ove le misure di carattere sanitario lo richiedano, della rotazione del personale impiegato in presenza (lett. h)).

Già da questa sintesi, che non rende giustizia al contenuto del decreto, si nota come esso sia a volte ambiguo, a volte ridondante; leggendo con attenzione le diverse condizionalità, infatti, in alcuni punti in particolare, talune di esse sembrano essere di dubbia compatibilità con il lavoro agile propriamente inteso: in primis, ad esempio, come già esposto nell’incipit di questo articolo, l’idea di condizionare l’applicazione del lavoro agile alla “adeguata rotazione del personale (…)” che può beneficiarne, “dovendo essere prevalente, per ciascun lavoratore, l’esecuzione della prestazione in presenza”, previsto dalla lettera b), che è sovrapponibile alla previsione della successiva lettera g), la quale richiede il “prevalente svolgimento in presenza della prestazione lavorativa dei soggetti titolari di funzioni di coordinamento e controllo dei dirigenti e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, e sembra, ancora una volta, legare alla prevalente presenza nel luogo fisico, alla scrivania, una sorta di “controllo” materiale sull’operato dei “subalterni” e sulle loro stesse persone, precipitandoci, come il Tardis del buon Dottore, in un tempo lontano in cui non c’erano tecnologie, ma solo gerarchie.

C’è poi da chiedersi, sul punto, perché mai chi sia “titolare di funzioni di coordinamento e controllo” (sic!) debba svolgere prevalentemente in presenza il proprio lavoro, e in cosa differisca questa prevalenza rispetto a quella prevista per il personale dipendente, tanto da farne una autonoma condizionalità; ma, soprattutto, su cosa si fonderebbe tale aprioristica necessità, nel quadro di un auspicabile regime maturo di lavoro agile. Esiste un particolare bisogno funzionale – che purtroppo evidentemente non riusciamo a cogliere – che rende necessaria, per tali soggetti e indipendentemente dalla specificità e dalla remotizzabilità delle mansioni svolte, la presenza fisica?

Quasi scontata la previsione della lett. a), con la forzata sottolineatura che il lavoro agile sia possibile solo in assenza di pregiudizi o di riduzione della fruizione dei servizi resi all’amministrazione a favore degli utenti; precisazione che, se da un lato sembrerebbe evidenziare la nostalgia per una qualche P.A. “pre-agile” efficiente ed efficace, dall’altro non sembra tenere assolutamente conto del lavoro prodotto nei quasi 20 mesi di lavoro agile, seppur forzato ed emergenziale, da un Paese che ha saputo dimostrarsi, suo malgrado e contro ogni previsione, davvero resiliente, prima ancora che questa diventasse una parola di moda e venisse inserita in Piani e programmi. Grazie anche ad un salto tecnologico ed organizzativo imprevisto ed imprevedibile, attestato, per esempio, anche dall’analisi dei dati nell’uso di PEC e firme digitali forniti da AgID; esemplare, da questo punto di vista, il caso dell’INPS che, come ricorda il suo Presidente, ha visto, grazie al lavoro agile, un aumento della produttività del 12,5%.

Ad ulteriore memento, nell’ambito della Missione 1 del PNRR, a proposito della disponibilità di capitale umano qualificato e del necessario worklife balance (dallo scorso agosto è in vigore la direttiva europa in materia, che richiede agli Stati membri di introdurne le norme nei propri ordinamenti nazionali), si cita espressamente il lavoro agile nella pubblica amministrazione come misura di incentivazione a “un più corretto bilanciamento tra vita professionale e vita privata. Il Governo, quindi, per coerenza con quanto già disposto e in ossequio alle disposizioni europee, dovrebbe impostare di conseguenza la propria linea di azione, tenendo conto di quanto inserito nel Piano, che caratterizzerà l’operato della PA, per i prossimi anni.

Proseguendo nella lettura, molto interessanti le condizionalità “tecnologiche” presenti nel Decreto: secondo la lettera c), l’Amministrazione ha il compito di mettere in atto ogni adempimento (quali esattamente? e in cosa si concretizza il “mettere in atto”?) al fine di dotarsi di una piattaforma digitale o di un cloud o comunque di strumenti tecnologici idonei a garantire la più assoluta riservatezza dei dati e delle informazioni che vengono trattate dal lavoratore nello svolgimento della prestazione in modalità agile. Evitando ulteriori sottolineature sulle espressioni utilizzate, che si prestano, com’è di tutta evidenza, ad interpretazioni difformi (in aperto contrasto alla funzione dichiarata del decreto stesso), anche qui, evidentemente, si dimentica che la riservatezza di dati e informazioni è requisito dell’attività lavorativa tout court, non certo garantito dalla presenza in ufficio, quanto, piuttosto, dalla organizzazione del lavoro, comunque sia svolta la prestazione stessa. Non è possibile dimenticare, tra l’altro, che alla base della sicurezza e della riservatezza di dati e informazioni, prima ancora delle infrastrutture e degli strumenti ci sono la formazione e le competenze, a proteggere il vero punto debole di tutta l’architettura descritta: la persona che c’è dietro cloud, macchine e strumenti, la persona davanti al pc, la persona, per dare un esempio, che legge quello che all’apparenza sembra un banale messaggio di posta elettronica con allegato.

Anche la successiva lettera e), con la previsione che l’amministrazione “mette in atto ogni adempimento” (ancora…) “al fine di fornire al personale dipendente apparati digitali e tecnologici adeguati alla prestazione di lavoro richiesta”. un po’ fa sorridere per la terminologia utilizzata (cosa sono gli “apparati digitali e tecnologici” da fornire al dipendente? risorse software? risorse hardware? entrambe? quali esattamente? e quante?), un po’ perché sembra sottendere il desiderio di rendere oltremodo oscuro il senso della disposizione – e di conseguenza, impervio il raggiungimento dell’obiettivo – creando, come giustamente evidenziato dall’amica Vitalba Azzollini, “un percorso ad ostacoli”. Per tacere, tra l’altro, dei molteplici “apparati tecnologici e digitali” di proprietà che i dipendenti pubblici hanno comunque utilizzato durante le fasi più acute della pandemia, e che hanno consentito al Paese di continuare ad operare, nonostante tutto.

La lettera d) risente, ancora, della difficoltà di affidare alle singole Amministrazioni l’autonomia organizzativa che è loro propria, imponendo un piano di smaltimento dell’arretrato, ove presente, che sembra partire da un periodo pre-pandemico di “fiumi di latte e miele” e, quindi, da una visione forse idealizzata del lavoro in presenza, visto quasi come fosse un premio alla produttività e non, invece, un meccanismo per raggiungerla; ma questa visione, tra l’altro, è passibile di penalizzare i settori che, all’interno di una stessa Amministrazione, siano privi di arretrato, dato che la disciplina sembrerebbe rivolgersi all’intera Amministrazione nel suo complesso – rischiando, quindi, di bloccare tutto il lavoro agile per tutta l’Amministrazione (sintomo, ancora una volta, di una visione del lavoro agile in ottica premiale).

Da non sottovalutare, infine, che due delle condizionalità inserite nel decreto (lett. f) e h)) prevedono il previo confronto con le organizzazioni sindacali, e che le emanande linee guida relative a tali aspetti, al momento diffuse solo in bozza, vengono adottate “ai fini dell’omogenea attuazione delle misure” previste nel decreto; Linee Guida che, com’è noto, ancora non sono state adottate e che portano inevitabilmente a chiedersi come possa mai conciliarsi l’efficace applicabilità dell’intero impianto normativo con l’assenza delle linee guida e dei relativi accordi.

Si consenta, a margine, un’osservazione circa quanto disposto alla lettera b), comma 2, art. 1 del decreto, secondo la quale “allo scopo di evitare che il personale che accede alla sede di servizio si concentri nella stessa fascia oraria, individua, anche in relazione alla situazione del proprio ambito  territoriale  e  tenuto conto delle condizioni del trasporto pubblico locale, fasce temporali di flessibilità oraria in entrata e in uscita ulteriori  rispetto  a quelle già adottate, anche in deroga  alle  modalità  previste  dai contratti collettivi e nel rispetto  del  sistema di partecipazione sindacale”. Al di là della evidente difficoltà di valutare le condizioni del trasporto pubblico locale (in base a quali parametri? chi li stabilisce?), la previsione non tiene in debita considerazione le esigenze di conciliazione che, invece, a leggere la direttiva del Ministro per la funzione pubblica n. 3 del 2017, erano tra le finalità primarie dell’introduzione della sperimentazione in materia di lavoro agile. In altre parole: siamo davvero sicuri che entrare in ufficio una o due ore dopo e, conseguentemente, uscire più tardi nella giornata, non incida negativamente sulle complicate agende familiari delle persone, snaturando, quindi (e ancora una volta), l’istituto del lavoro agile?

L’impressione che ne rimane

L’approccio descritto pare, quindi, contraddire l’indirizzo perseguito nel settore privato: come riporta una recente ricerca ripresa dal Corriere della sera, il 97% dei manager aziendali è per la prosecuzione dello “smart working” anche nel post pandemia, mentre – come evidenzia l’Osservatorio Smart Working del Politecnico di Milano – le grandi aziende hanno intrapreso una strada decisa verso il mantenimento di livelli alti di impiego del regime di lavoro agile (Stellantis, per citarne una), consapevoli degli impatti positivi in termini di efficienza, produttività e risparmi.

Al contrario, nel settore pubblico, appare evidente una decisa spinta al ritorno alle scrivanie, che non pare suffragata dalle evidenze empiriche che portano a dare fiducia alla formidabile accelerazione innovativa dispiegata dal marzo dello scorso anno, pur fra mille difficoltà: basti ricordare, in proposito, come lo scorso 4 novembre, l’Osservatorio Smart Working del Politecnico di Milano abbia assegnato all’INAIL lo Smart Working Award 2021 nella categoria PA (in cui l’Istituto era finalista insieme alla Banca d’Italia, altra amministrazione che si è distinta per un utilizzo massiccio del lavoro agile) per aver garantito l’erogazione dei servizi anche con la quasi totalità dei dipendenti in modalità agile.

Probabilmente, sarebbe stato più opportuno lasciare in essere la procedura “emergenziale” fino alla sua naturale scadenza – 31 dicembre di quest’anno al massimo, salvo intervento della contrattazione collettiva – facendo sì che, nel frattempo, si chiudesse proprio quella contrattazione collettiva sul tema e che, inoltre, le amministrazioni cominciassero ad avere un’idea più chiara di come debba essere strutturato il nuovo PIAO (Piano Integrato di Attività e Organizzazione), di cui ancora troppo poco si conosce; a fase pandemica non esaurita, tra l’altro, ci si chiede se lo stesso capitolo “lavoro agile emergenziale” non sia stato archiviato troppo rapidamente, visto che potrebbe agevolmente e facilmente aiutare a diminuire la circolazione del virus, come fatto finora, a beneficio dell’intera collettività, E proprio partendo da quest’ultimo aspetto ed in vista della prossima chiusura della contrattazione collettiva sulla bozza del contratto per il lavoro agile, è anche logico chiedersi quale reale urgenza ci fosse di prevedere una nuova disciplina per il rientro, sovraccaricando le amministrazioni di ulteriori oneri e adempimenti, per un periodo di tempo estremamente breve tra l’emergenza e quella che sarà la futura normalità.

Riflessioni conclusive

Mantenendo il focus solo sul lavoro agile, secondo la definizione che ne dà l’art. 18 della legge n. 81/2017 (ossia “modalità di esecuzione del rapporto di lavoro subordinato  stabilita  mediante  accordo  tra  le parti, anche con forme di organizzazione per fasi, cicli e  obiettivi e senza precisi vincoli di orario  o  di  luogo  di  lavoro”), il testo del decreto in molti punti, come più volte sottolineato, non sembra funzionare: speriamo vivamente che una direzione più aderente alla natura dell’istituto possa darla la contrattazione collettiva, e confidiamo in una corretta lettura della specifica funzione e delle potenzialità del lavoro agile, anche grazie all’apporto dell’Osservatorio nazionale del lavoro agile, i cui componenti sono stati individuati da un decreto ministeriale dello scorso 20 gennaio, ma dei cui lavori non è stata ancora data adeguata pubblicità.

Di certo, la richiesta di ritornare senza indugio negli uffici pubblici ha avuto l’effetto di semplificare e mortificare il dibattito in corso, anche grazie a messaggi mediatici piuttosto “muscolari” e in contraddizione con la dichiarata intenzione di salvaguardare e sviluppare l’istituto: dopo una martellante campagna circa gli impatti negativi dello smart working sulla stessa sopravvivenza dei centri cittadini e sugli esercizi della ristorazione, sembrano d’un tratto scomparsi dalla discussione pubblica alcuni temi a favore del lavoro agile (la decongestione del traffico nelle città, la diminuzione dell’inquinamento dell’aria, la migliore fruibilità dei trasporto pubblico, la possibilità di riarticolare il proprio tempo quotidiano per la famiglia e gli affetti o i possibili risparmi per le organizzazioni nel ripensare la distribuzione del personale nei luoghi di lavoro e nel corso del tempo); il tutto, non dimentichiamolo, al netto di una pandemia purtroppo ancora in corso.

Tra l’altro, come riportato in un recente articolo su The Atlantic, sembra che molte delle persone che oggi si pongono in prima linea per un immediato ritorno negli uffici non siano fra coloro che torneranno regolarmente alla scrivania e che, anzi, vedono la propria vita professionale slegata da orari e tornelli; sarebbe, invece, realmente necessario che i decisori si ponessero qualche franca domanda, raffrontando l’organizzazione del lavoro pre-pandemia e la bontà delle prassi in essere. Il lavoro da remoto, in realtà, non ha fatto altro che portare alla luce le inefficienze che allignano nelle diverse organizzazioni, private e pubbliche, togliendo ogni alibi o copertura a coloro che, a tutti i livelli, non fanno il proprio lavoro e imponendo alle dirigenze di reintrodurre un modello di governo ormai superato.

Insomma, molti dei pezzi della complicata scacchiera della (ri)organizzazione del lavoro pubblico lasciano immaginare una combattutissima partita, in cui il vero lavoro agile non avrà vita facile.

Come ha ricordato Vittorio Pelligra sul Sole24ore, lo smart working funziona se opera nel quadro di un nuovo modello manageriale che abbandoni “la tradizionale logica del controllo per passare ad un’organizzazione basata sugli obiettivi, una logica responsabilizzante, che concede autonomia e trasmette fiducia ai lavoratori, i quali smettono di essere meri esecutori e diventano co-produttori”.

Si tratta, in altre parole, di comprendere che è dovere di tutti, e della politica in primo luogo, ricercare e perseguire le condizioni abilitanti i nuovi equilibri organizzativi, che prevedano il rispetto di bisogni e aspettative dei lavoratori che, dopo gli spiragli di opportunità offerti dal periodo di emergenza dal quale faticosamente stiamo uscendo, sarebbe irrazionale ignorare. Non è stato il Covid a dare il segno della profonda trasformazione (culturale, digitale, organizzativa) che ha infiltrato a tutti i livelli le organizzazioni pubbliche e private: l’epidemia è semplicemente stata l’occasione che le persone hanno colto. Non scommettere con forza su un deciso e irrinunciabile cambio di paradigma, utilizzando, tra l’altro, le enormi possibilità offerte dai fondi del Next Generation EU, sarebbe un imperdonabile passo falso: la dimostrazione che, nonostante tutti gli slanci verso il futuro, restiamo ancorati ad un passato modellato su schemi interpretativi obsoleti, che sopprimono la creatività e l’iniziativa individuale e non incoraggiano la indispensabile svolta al risultato delle Amministrazioni pubbliche. È un errore che, davvero, non possiamo permetterci.

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15 Novembre 2021


*Alfredo FerranteDirigente dello Stato proveniente dalla esperienza dei corsi-concorso della Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA), è in servizio presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. Laureato in Scienze Politiche, si è specializzato in studi europei ed internazionali. Dottore di ricerca in public management, è stato Presidente dell’associazione degli ex allievi della SNA. Cura il blog www.tantopremesso.it

*Morena RagoneGiurista, phd, pluriennale esperienza in diritto dell’ICT. Formatrice per PA e imprese su eGov, opendata, Amministrazione digitale. Docente a contratto Master UniBA II Livello “Data Science” e Master PoliBA II Livello “Data Science”. Scrive di diritto, tecnologie e alfabetizzazione digitale. Dal 1 maggio 2021 è responsabile della sub-azione 3.4.2 del P.O.R. Puglia FESR-FSE 2014-2020 – Sezione Economia della Cultura. Collabora con l’ufficio del Responsabile della Transizione al Digitale della Regione Puglia.

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