PNRR (Piano nazionale di Ripresa e Resilienza): cos’è e cosa prevede

PNRR (Piano nazionale di Ripresa e Resilienza): cos’è e quali investimenti prevede. Obiettivi, risorse, missioni e riforme

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Il 25 aprile il Governo Draghi ha trasmesso al Parlamento il testo del PNRR, che il 30 aprile è stato ufficialmente inviato alla Commissione europea. Il PNRR italiano è stato approvato il 22 giugno dalla Commissione Europea e il 13 luglio dal Consiglio Economia e Finanza (Ecofin). Ecco com’è strutturato e cosa prevede

25 Agosto 2021

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Redazione FPA

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Cos’è il PNRR

Il PNRR (Piano nazionale di Ripresa e Resilienza) è il documento che ciascuno Stato membro deve predisporre per accedere ai fondi del Next Generation EU (NGEU), lo strumento introdotto dall’Unione europea per la ripresa post pandemia Covid-19, rilanciando l’economia degli Stati membri e rendendola più verde e più digitale.

Il NGEU è un pacchetto da 750 miliardi di euro, costituito da sovvenzioni e prestiti, la cui componente centrale è il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (Recovery and Resilience Facility, RRF), che ha una durata di sei anni, dal 2021 al 2026, e una dimensione totale di 672,5 miliardi di euro (312,5 sovvenzioni, i restanti 360 miliardi prestiti a tassi agevolati).

A cosa serve il PNRR

Il PNRR è lo strumento che deve dare attuazione al NGEU definendo un pacchetto coerente di riforme e investimenti per il periodo 2021-2026, dettagliando i progetti e le misure previste.

Il PNRR italiano: iter e approvazione

Il 27 maggio 2020, la Commissione europea ha proposto lo strumento Next Generation EU, dotato di 750 miliardi di euro, oltre a un rafforzamento mirato del bilancio a lungo termine dell’UE per il periodo 2021-2027. Il 21 luglio 2020, durante il Consiglio Europeo, i capi di Stato o di governo dell’UE hanno raggiunto un accordo politico sul pacchetto.

Nel settembre 2020, il Comitato interministeriale per gli Affari Europei (CIAE) ha approvato una proposta di linee guida per la redazione del PNRR, che è stata sottoposta all’esame del Parlamento italiano. Il 13 e 14 ottobre 2020 le Camere si sono pronunciate con un atto di indirizzo che invitava il Governo a predisporre il Piano garantendo un ampio coinvolgimento del settore privato, degli enti locali e delle forze produttive del Paese.

Nei mesi successivi, ha avuto luogo un’approfondita interlocuzione informale con la task force della Commissione europea. Il 12 gennaio 2021 il Consiglio dei ministri ha approvato una proposta di PNRR sulla quale il Parlamento ha svolto un approfondito esame, approvando le proprie conclusioni il 31 marzo 2021.

Il Governo guidato da Mario Draghi ha provveduto quindi a una riscrittura del Piano, anche alla luce delle osservazioni del Parlamento. Nel mese di aprile 2021, il piano è stato discusso con gli enti territoriali, le forze politiche e le parti sociali.

Trasmissione del PNRR al Parlamento e alla Commissione europea

Il 25 aprile il Governo Draghi ha trasmesso al Parlamento il nuovo testo del PNRR, che il 30 aprile è stato ufficialmente inviato alla Commissione europea.

Il Piano è stato approvato il 22 giugno dalla Commissione europea: ad annunciarlo la presidente Ursula von der Leyen, in una conferenza stampa congiunta con il presidente del Consiglio Mario Draghi. Il 13 luglio è arrivato il via libera del Consiglio Economia e Finanza (Ecofin) dell’Ue, che ha dato la sua approvazione finale ai primi 12 Piani nazionali di ripresa e resilienza, tra cui appunto quello italiano. Di questo primo pacchetto fanno parte i piani nazionali di Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lussemburgo, Portogallo, Slovacchia e Spagna.

Grazie all’adozione delle decisioni di esecuzione del Consiglio sull’approvazione dei piani, gli Stati membri possono concludere convenzioni di sovvenzione e accordi di prestito che consentono un prefinanziamento fino al 13 % dell’importo totale di ciascun piano, che per l’Italia è pari a 25 miliardi di euro. “Quello dell’Italia è un piano senza precedenti – ha commentato la presidente dell’UE Ursula von der Leyen – nei prossimi anni verranno investiti 191,5 mld per aiutare a ricostruire l’economia, renderla più verde, digitale e pronta al futuro”.

“La conclusione sarà nel 2026 ma ogni anno avremo un esame da parte nostra per verificare che i piani siano rispettati, gli obiettivi siano raggiunti e perché i bonifici arrivano da Bruxelles nel momento in cui si raggiungono quegli obiettivi con quelle scadenze. Penso che il governo italiano e la Commissione europea abbiano collaborato in modo eccezionale e questo ha consentito all’Italia di essere tra i primi dodici Paesi”  ha sottolineato il commissario europeo all’Economia Paolo Gentiloni.

Le novità del PNRR presentato dal Governo Draghi

Il PNRR del Governo Draghi ha incrementato il fondo complementare governativo, ovvero le risorse stanziate dal governo italiano. È stata poi modificata la quota di fondi per le diverse Missioni: la voce più corposa rimane in entrambi i Piani quella relativa a Rivoluzione verde e Transizione ecologica, però leggermente rivista al ribasso dal Governo Draghi (29,7% del totale contro il precedente 31,2%).

Leggermente potenziata, invece, la Missione Digitalizzazione, Innovazione, Competitività e Cultura, a cui va il 21,3% contro il 20,7% della bozza precedente. La vera differenza sta però nella Missione Istruzione e Ricerca, con il 14,4% dei fondi contro il 12,7% della prima versione: rafforzata la componente riguardante il potenziamento delle competenze e il diritto allo studio e previsti nuovi investimenti per l’edilizia scolastica. Per la Missione Infrastrutture per una mobilità sostenibile la quota scende invece dal 14,3% al 13,4%. Infine, variano di poco le quote per le Missioni Inclusione e Coesione (12,6% contro il 12,3%) e Salute, che passa dall’8,8% all’8,6%.

Ma il vero punto nodale del PNRR presentato dal Governo Draghi è il focus sulle riforme, che erano il vero limite nella versione precedente: al centro del Piano presentato alla Commissione europea ci sono in particolare la riforma della pubblica amministrazione, la riforma del sistema giudiziario e le misure di semplificazione e razionalizzazione della legislazione e quelle per la promozione della concorrenza.

Che fine fa il bonus cashback

Scompare del tutto il cashback, che dovrà essere finanziato con fondi italiani se il governo lo vuole mantenere.

Quali investimenti prevede

Il PNRR italiano prevede investimenti per un totale di 222,1 miliardi di euro: 191,5 miliardi di euro sono finanziati dall’Unione europea attraverso il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (68,9 miliardi sono sovvenzioni a fondo perduto e 122,6 miliardi sono prestiti), e ulteriori 30,6 miliardi di risorse nazionali sono parte di un Fondo complementare, finanziato attraverso lo scostamento pluriennale di bilancio approvato nel Consiglio dei ministri del 15 aprile e autorizzato dal Parlamento, a maggioranza assoluta, nella seduta del 22 aprile.

Nel complesso, il 25 per cento delle risorse nel PNRR è dedicato alla transizione digitale, il 37,5 per cento agli investimenti per il contrasto al cambiamento climatico. Da evidenziare poi che il Piano destina 82 miliardi al Mezzogiorno sui 206 miliardi ripartibili secondo il criterio del territorio, corrispondenti a una quota del 40 per cento.

Tutti gli interventi previsti saranno realizzati entro 5 anni.

Al PNRR, si devono poi affiancare i 13 miliardi del React EU, il Pacchetto di assistenza alla Ripresa per la Coesione e i Territori di Europa, altro strumento del NextGeneration UE, risorse che vengono spese negli anni 2021-2023.

Va ricordato che l’Italia è la prima beneficiaria in Europa dei due strumenti del NextGeneration UE.

Per completare il quadro delle risorse da investire sulla ripresa del Paese, alle risorse del NextGeneration UE si aggiungono quelle europee e di cofinanziamento nazionale dei Fondi strutturali della programmazione 2021-2027, la cui dotazione complessiva ammonta a circa 83 miliardi, nonché quelle nazionali del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione per la programmazione 2021-2027, stanziate in un primo importo di 50 miliardi dalla legge di bilancio per il 2021, che dovranno essere investite secondo un principio di complementarietà e di addizionalità rispetto a investimenti e riforme previsti nel PNRR. Se poi sommiamo anche i 28,7 miliardi dell’attuale periodo di programmazione da spendere e certificare entro la scadenza di fine 2023 contiamo un totale di 396,9 miliardi di risorse da investire sulla ripresa del Paese.

Agosto 2021, arriva la prima tranche di fondi: 24,9 miliardi di prefinanziamento

Il 13 agosto 2021 la Commissione Europea ha distribuito 24,9 miliardi di euro all’Italia per prefinanziare il PNRR. Si tratta del 13% dell’importo totale del Piano. L’Italia è fra i primi paesi a ricevere un prefinanziamento nell’ambito del dispositivo per la ripresa e la resilienza.

Johannes Hahn, Commissario per il Bilancio e l’amministrazione ha sottolineato che “grazie all’intensa cooperazione con l’Italia e alla solida preparazione all’interno della Commissione siamo riusciti a erogare i fondi in tempi record. Ciò dimostra che, con le risorse raccolte, saremo in grado di soddisfare rapidamente il fabbisogno di prefinanziamento di tutti gli Stati membri, dando loro l’impulso iniziale nell’attuazione dei numerosi progetti verdi e digitali inclusi nei loro piani nazionali”.

Quali obiettivi si pone

Sono due gli obiettivi fondamentali del PNRR: riparare i danni economici e sociali della crisi pandemica e contribuire ad affrontare le debolezze strutturali dell’economia italiana: divari territoriali; basso tasso di partecipazione femminile al mercato del lavoro; debole crescita della produttività; ritardi nell’adeguamento delle competenze tecniche, nell’istruzione, nella ricerca.

A questi si aggiunge un altro obiettivo chiave, come illustrato dal Ministro dell’Economia Daniele Franco nella sua presentazione al Consiglio dei Ministri del 24 aprile 2021: la transizione ecologica.

In sostanza, si traccia il percorso per un Paese più innovativo e digitalizzato, più rispettoso dell’ambiente, più aperto ai giovani e alle donne, più coeso territorialmente.

Il Piano contiene una articolata stima dell’impatto delle misure in esso contenute: in particolare, il Governo prevede che nel 2026 il Pil sarà di 3,6 punti percentuali più alto rispetto allo scenario di base, mentre nell’ultimo triennio dell’orizzonte temporale del Piano (2024-2026) l’occupazione sarà più alta di 3,2 punti percentuali.

La struttura del PNRR

Il PNRR è strutturato in quattro capitoli fondamentali:

  1. Obiettivi generali e struttura del Piano
  2. Riforme e investimenti
    1. le riforme
    2. le missioni
  3. Attuazione e monitoraggio
  4. Valutazione dell’impatto macroeconomico

Il Piano si sviluppa intorno a tre assi strategici condivisi a livello europeo – digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica, inclusione sociale – e si articola in 16 Componenti, raggruppate in sei Missioni (aree tematiche principali su cui intervenire, individuate in piena coerenza con i 6 pilastri del Next Generation EU): Digitalizzazione, Innovazione, Competitività, Cultura e Turismo; Rivoluzione Verde e Transizione Ecologica; Infrastrutture per una Mobilità Sostenibile; Istruzione e Ricerca; Inclusione e Coesione; Salute. Le Componenti sono aree di intervento che affrontano sfide specifiche, composte a loro volta da Investimenti e Riforme.

Le Missioni e le Componenti

  • Missione 1: Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo
    • M1C1: Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella PA
    • M1C2: Digitalizzazione, innovazione e competitività nel sistema produttivo
    • M1C3: Turismo e cultura 4.0
  • Missione 2: Rivoluzione verde e transizione ecologica
    • M2C1: Economia circolare e agricoltura sostenibile
    • M2C2: Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile
    • M2C3: Efficienza energetica e riqualificazione degli edifici
    • M2C4: Tutela del territorio e della risorsa idrica
  • Missione 3: Infrastrutture per una mobilità sostenibile
    • M3C1: Investimenti sulla rete ferroviaria
    • M3C2: Intermodalità e logistica integrata
  • Missione 4: Istruzione e ricerca
    • M4C1: Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle università
    • M4C2: Dalla ricerca all’impresa
  • Missione 5: Coesione e inclusione
    • M5C1: Politiche per il lavoro
    • M5C2: Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore
    • M5C3: Interventi speciali per la coesione territoriale
  • Missione 6: Salute
    • M6C1: Reti di prossimità, strutture e telemedicina per l’assistenza sanitaria territoriale
    • M6C2: Innovazione, ricerca e digitalizzazione del servizio sanitario nazionale

Di seguito, gli stanziamenti previsti per le singole Missioni del PNRR comprensive di quelli previsti dal Fondo complementare.

Digitalizzazione, Innovazione, Competitività, Cultura e Turismo

Stanzia 40,29 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (21,04 per cento del PNRR) e 8,74 miliardi dal Piano complementare.

Rivoluzione Verde e Transizione Ecologica

Stanzia 59,46 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (31,05 per cento del PNRR) e 9,16 miliardi dal Piano complementare.

Infrastrutture per una Mobilità Sostenibile

Stanzia 25,40 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (13,26 per cento del PNRR) e 6,06 miliardi dal Piano complementare.

Istruzione e Ricerca

Stanzia 30,88 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (16,13 per cento del PNRR) e 1 miliardo dal Piano complementare.

Inclusione e Coesione

Stanzia 19,85 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (10,37 per cento del PNRR) e 2,77 miliardi dal Piano complementare.

Salute

Stanzia 15,63 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (8,16 per cento del PNRR) e 2,89 miliardi dal Piano complementare.

Gli Investimenti

Il PNRR italiano prevede 151 Investimenti all’interno delle diverse Componenti delle sei Missioni. Obiettivo degli Investimenti è rilanciare la produttività del Paese e la crescita dell’economia italiana, per renderla più digitale, dinamica, sostenibile e inclusiva.

Per un dettaglio sugli Investimenti scarica il Piano o naviga le schede pubblicate sul portale Italia Domani, che consente di ricercare per destinatario, tema e Missione.

Le Riforme

Le linee di intervento del PNRR sono accompagnate da una strategia di riforme che, in linea con le Raccomandazioni della Commissione, affrontano le debolezze del Paese sia in ottica strutturale, sia ai fini della ripresa e resilienza del sistema economico e sociale a fronte delle trasformazioni provocate dalla crisi pandemica. Le azioni messe in campo mirano non solo ad accrescere il potenziale di crescita, ma anche a ridurre le perduranti disparità regionali, intergenerazionali e di genere che frenano lo sviluppo dell’economia.

Nel PNRR sono previste 63 riforme, che sono parte integrante del Piano perché fondamentali per l’attuazione degli interventi, suddivise in tre tipologie:

  • le riforme orizzontali;
  • le riforme abilitanti;
  • le riforme settoriali.

Scopri tutte le milestone sul portale Italia Domani: interventi previsti e tempistiche.

Riforme orizzontali

Le riforme orizzontali, o di contesto, consistono in innovazioni strutturali dell’ordinamento, d’interesse trasversale a tutte le Missioni del Piano, idonee a migliorare l’equità, l’efficienza e la competitività e, con esse, il clima economico del Paese. Il Piano ne individua due:

  • la Riforma della pubblica amministrazione: la riforma vuole semplificare le procedure di carattere organizzativo per fornire beni e servizi pubblici adeguati alle esigenze di cittadini e imprese;
  • la Riforma del sistema giudiziario: una giustizia rapida e di qualità stimola la concorrenza ed è quindi legata al rilancio dell’economia. Per questo, l’obiettivo di tutte le riforme di questo settore è la riduzione del tempo di celebrazione dei processi.

Riforme abilitanti

Alla categoria delle misure di contesto appartengono anche le riforme abilitanti, cioè gli interventi funzionali a garantire l’attuazione del Piano e in generale a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano le attività economiche e la qualità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese. Tra questi ultimi interventi, si annoverano le misure di semplificazione e razionalizzazione della legislazione e quelle per la promozione della concorrenza.

Riforme settoriali

Sono invece contenute all’interno delle singole Missioni le riforme settoriali, cioè le misure consistenti in innovazioni normative relative a specifici ambiti di intervento o attività economiche, destinate a introdurre regimi regolatori e procedurali più efficienti nei rispettivi ambiti settoriali (ad esempio, senza pretesa di esaustività, le procedure per l’approvazione di progetti su fonti rinnovabili, o la normativa di sicurezza per l’utilizzo dell’idrogeno, la legge quadro sulla disabilità, la riforma della non autosufficienza, il Piano strategico per la lotta al lavoro sommerso, i servizi sanitari di prossimità).

Gli step di riforma già realizzati

Dl Governance e Semplificazioni (prima milestone del Recovery): il Decreto Legge 31 maggio 2021 n. 77 “Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure”, è stato approvato il 28 maggio 2021 dal Consiglio dei Ministri. Il 29 luglio 2021 il Senato cha rinnovato la fiducia al Governo, approvando definitivamente il ddl 2332 di conversione, con modificazioni, del Decreto Legge. Leggi il focus

Delega Giustizia penale: il 3 agosto la Camera dei deputati ha approvato il ddl delega di riforma del processo penale, frutto di una mediazione da parte della ministra della Giustizia Marta Cartabia.  Con il voto finale di Montecitorio, la delega sulla riforma del processo penale ha ricevuto il primo sì dal Parlamento ed è passata al Senato per la seconda lettura.

Reclutamento Pa: il “Decreto Reclutamento Pa” – Decreto-Legge 9 giugno 2021, n. 80 “Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l’efficienza della giustizia” –  regola le procedure per assumere a tempo determinato nella PA gli esperti e i funzionari che lavoreranno ai progetti del PNRR e per conferire incarichi di consulenza con sistemi più rapidi ed efficaci. Leggi il focus

Italia Domani, il portale dedicato al monitoraggio del PNRR

Dal 3 agosto è online italiadomani.gov.it, il portale ufficiale dedicato al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza che presenta contenuti del Piano, percorso di attuazione, notizie sugli interventi previsti, e soprattutto contiene schede intuitive e chiare sul monitoraggio degli investimenti e delle riforme. E’ possibile quindi restare aggiornati sullo stato di avanzamento di ogni investimento e sulle spese sostenute.

Ecco le principali sezioni del portale italiadomani.gov.it:

  • Priorità Trasversali: le principali misure che hanno un impatto sui giovani, sulla parità di genere e sulla riduzione dei divari territoriali.
  • Missioni: le sei Missioni di cui si compone il Piano e i principali interventi per ciascuna Missione.
  • Risorse: è consultabile un prospetto delle risorse finanziarie disponibili per ogni Missione, con l’indicazione delle risorse aggiuntive stanziate all’interno del Fondo Complementare.
  • Riforme: i contenuti, gli obiettivi e le tempistiche previste per le riforme.
  • Investimenti: gli oltre 150 progetti di investimento contenuti nel Piano e relativo stato di avanzamento.

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