PNRR (Piano nazionale di Ripresa e Resilienza): cos’è e cosa prevede

PNRR (Piano nazionale di Ripresa e Resilienza): cos’è e cosa prevede. Missioni, risorse, progetti e riforme

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Il 25 aprile il Governo Draghi ha trasmesso al Parlamento il testo del PNRR, che il 30 aprile è stato ufficialmente inviato alla Commissione europea. Ecco com’è strutturato e cosa preve

3 Giugno 2021

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Redazione FPA

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Cos’è il PNRR

Il PNRR (Piano nazionale di Ripresa e Resilienza) è il documento che ciascuno Stato membro deve predisporre per accedere ai fondi del Next Generation EU (NGEU), lo strumento introdotto dall’Unione europea per la ripresa post pandemia Covid-19.

A cosa serve

Il PNRR è lo strumento che deve dare attuazione al NGEU definendo un pacchetto coerente di riforme e investimenti per il periodo 2021-2026, dettagliando i progetti e le misure previste.

Il NGEU è un pacchetto da 750 miliardi di euro, costituito per circa la metà da sovvenzioni, la cui la componente centrale è il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (Recovery and Resilience Facility, RRF), che ha una durata di sei anni, dal 2021 al 2026, e una dimensione totale di 672,5 miliardi di euro (312,5 sovvenzioni, i restanti 360 miliardi prestiti a tassi agevolati).

Il PNRR italiano: iter e approvazione

Il 27 maggio 2020, la Commissione europea ha proposto lo strumento Next Generation EU, dotato di 750 miliardi di euro, oltre a un rafforzamento mirato del bilancio a lungo termine dell’UE per il periodo 2021-2027. Il 21 luglio 2020, durante il Consiglio Europeo, i capi di Stato o di governo dell’UE hanno raggiunto un accordo politico sul pacchetto.

Nel settembre 2020, il Comitato interministeriale per gli Affari Europei (CIAE) ha approvato una proposta di linee guida per la redazione del PNRR, che è stata sottoposta all’esame del Parlamento italiano. Il 13 e 14 ottobre 2020 le Camere si sono pronunciate con un atto di indirizzo che invitava il Governo a predisporre il Piano garantendo un ampio coinvolgimento del settore privato, degli enti locali e delle forze produttive del Paese.

Nei mesi successivi, ha avuto luogo un’approfondita interlocuzione informale con la task force della Commissione europea. Il 12 gennaio 2021 il Consiglio dei ministri ha approvato una proposta di PNRR sulla quale il Parlamento ha svolto un approfondito esame, approvando le proprie conclusioni il 31 marzo 2021.

Il Governo guidato da Mario Draghi ha provveduto quindi a una riscrittura del Piano, anche alla luce delle osservazioni del Parlamento. Nel mese di aprile 2021, il piano è stato discusso con gli enti territoriali, le forze politiche e le parti sociali.

Trasmissione del PNRR al Parlamento

Il 25 aprile il Governo Draghi ha trasmesso al Parlamento il nuovo testo del PNRR, che il 30 aprile è stato ufficialmente inviato alla Commissione europea.

I Piani presentati alla Commissione saranno valutati nell’arco di due mesi, un primo gruppo di PNRR (tra cui quello italiano) potrebbe quindi arrivare già a giugno all’attenzione del Consiglio, che avrà un mese di tempo per approvarli e sbloccare così l’erogazione dei pre-finanziamenti entro luglio.

Le novità del PNRR presentato dal Governo Draghi

Il PNRR del Governo Draghi ha incrementato il fondo complementare governativo, ovvero le risorse stanziate dal governo italiano. È stata poi modificata la quota di fondi per le diverse Missioni: la voce più corposa rimane in entrambi i Piani quella relativa a Rivoluzione verde e Transizione ecologica, però leggermente rivista al ribasso dal Governo Draghi (29,7% del totale contro il precedente 31,2%).

Leggermente potenziata, invece, la Missione Digitalizzazione, Innovazione, Competitività e Cultura, a cui va il 21,3% contro il 20,7% della bozza precedente. La vera differenza sta però nella Missione Istruzione e Ricerca, con il 14,4% dei fondi contro il 12,7% della prima versione: rafforzata la componente riguardante il potenziamento delle competenze e il diritto allo studio e previsti nuovi investimenti per l’edilizia scolastica. Per la Missione Infrastrutture per una mobilità sostenibile la quota scende invece dal 14,3% al 13,4%. Infine, variano di poco le quote per le Missioni Inclusione e Coesione (12,6% contro il 12,3%) e Salute, che passa dall’8,8% all’8,6%.

Ma il vero punto nodale del PNRR presentato dal Governo Draghi è il focus sulle riforme, che erano il vero limite nella versione precedente: al centro del Piano presentato alla Commissione europea ci sono in particolare la riforma della pubblica amministrazione, la riforma del sistema giudiziario e le misure di semplificazione e razionalizzazione della legislazione e quelle per la promozione della concorrenza.

Che fine fa il bonus cashback

Scompare del tutto il cashback, che dovrà essere finanziato con fondi italiani se il governo lo vuole mantenere.

Quali investimenti prevede

Il PNRR italiano prevede investimenti per 222,1 miliardi di euro: 191,5 miliardi di euro sono finanziati attraverso il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (68,9 miliardi sono sovvenzioni a fondo perduto e 122,6 miliardi sono prestiti), e ulteriori 30,6 miliardi di risorse nazionali sonoparte di un Fondo complementare, finanziato attraverso lo scostamento pluriennale di bilancio approvato nel Consiglio dei ministri del 15 aprile e autorizzato dal Parlamento, a maggioranza assoluta, nella seduta del 22 aprile. Si devono poi aggiungere i 13 miliardi del React EU, il Pacchetto di assistenza alla Ripresa per la Coesione e i Territori di Europa, altro strumento del NextGeneration UE, risorse che vengono spese negli anni 2021-2023. Va ricordato che l’Italia è la prima beneficiaria in Europa dei due strumenti del NextGeneration UE.

Nel complesso, il 27 per cento delle risorse nel PNRR è dedicato alla digitalizzazione, il 40 per cento agli investimenti per il contrasto al cambiamento climatico e più del 10 per cento alla coesione sociale. 

Il Piano destina 82 miliardi al Mezzogiorno sui 206 miliardi ripartibili secondo il criterio del territorio, corrispondenti a una quota del 40%.

Quali obiettivi si pone

Sono due gli obiettivi fondamentali del PNRR: riparare i danni economici e sociali della crisi pandemica e contribuire ad affrontare le debolezze strutturali dell’economia italiana: divari territoriali; basso tasso di partecipazione femminile al mercato del lavoro; debole crescita della produttività; ritardi nell’adeguamento delle competenze tecniche, nell’istruzione, nella ricerca.

A questi si aggiunge un altro obiettivo chiave, come illustrato dal Ministro dell’Economia Daniele Franco nella sua presentazione al Consiglio dei Ministri del 24 aprile 2021: la transizione ecologica.

In sostanza, si traccia il percorso per un Paese più innovativo e digitalizzato, più rispettoso dell’ambiente, più aperto ai giovani e alle donne, più coeso territorialmente.

Il Piano contiene una articolata stima dell’impatto delle misure in esso contenute: in particolare, il Governo prevede che nel 2026 il Pil sarà di 3,6 punti percentuali più alto rispetto allo scenario di base, mentre nell’ultimo triennio dell’orizzonte temporale del Piano (2024-2026) l’occupazione sarà più alta di 3,2 punti percentuali.

La struttura del PNRR

Il PNRR è strutturato in quattro capitoli fondamentali:

  1. Obiettivi generali e struttura del Piano
  2. Riforme e investimenti
    1. le riforme
    2. le missioni
  3. Attuazione e monitoraggio
  4. Valutazione dell’impatto macroeconomico

Il Piano si sviluppa intorno a tre assi strategici condivisi a livello europeo – digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica, inclusione sociale – e si articola in 16 Componenti, raggruppate in sei Missioni: Digitalizzazione, Innovazione, Competitività, Cultura e Turismo; Rivoluzione Verde e Transizione Ecologica; Infrastrutture per una Mobilità Sostenibile; Istruzione e Ricerca; Inclusione e Coesione; Salute.

Queste ultime rispecchiano i sei Pilastri menzionati dal Regolamento RRF:

  • Missione 1: Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo
    • M1C1: Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella PA
    • M1C2: Digitalizzazione, innovazione e competitività nel sistema produttivo
    • M1C3: Turismo e cultura 4.0
  • Missione 2: Rivoluzione verde e transizione ecologica
    • M2C1: Economia circolare e agricoltura sostenibile
    • M2C2: Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile
    • M2C3: Efficienza energetica e riqualificazione degli edifici
    • M2C4: Tutela del territorio e della risorsa idrica
  • Missione 3: Infrastrutture per una mobilità sostenibile
    • M3C1: Investimenti sulla rete ferroviaria
    • M3C2: Intermodalità e logistica integrata
  • Missione 4: Istruzione e ricerca
    • M4C1: Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle università
    • M4C2: Dalla ricerca all’impresa
  • Missione 5: Coesione e inclusione
    • M5C1: Politiche per il lavoro
    • M5C2: Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore
    • M5C3: Interventi speciali per la coesione territoriale
  • Missione 6: Salute
    • M6C1: Reti di prossimità, strutture e telemedicina per l’assistenza sanitaria territoriale
    • M6C2: Innovazione, ricerca e digitalizzazione del servizio sanitario nazionale

Le missioni del PNRR

Di seguito, gli stanziamenti previsti per le singole Missioni del PNRR comprensive di quelli previsti dal Fondo complementare (fonte: Dossier Camera dei Deputati)

Digitalizzazione, Innovazione, Competitività, Cultura e Turismo

Stanzia complessivamente 49,1 miliardi – di cui 40,3 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e 8,8 miliardi dal Fondo complementare.

Rivoluzione Verde e Transizione Ecologica

Stanzia complessivamente 68,6 miliardi – di cui 59,4 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e 9,1 miliardi dal Fondo complementare.

Infrastrutture per una Mobilità Sostenibile

Stanzia complessivamente 31,4 miliardi – di cui 25,4 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e 6,06 miliardi dal Fondo complementare.

Istruzione e Ricerca

Stanzia complessivamente 31,9 miliardi di euro – di cui 30,9 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e 1 miliardo dal Fondo complementare.

Inclusione e Coesione

Stanzia complessivamente 22,5 miliardi – di cui 19,8 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e 2,7 miliardi dal Fondo complementare.

Salute

Stanzia complessivamente 18,5 miliardi, di cui 15,6 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e 2,9 miliardi dal Fondo.

Le riforme

In linea con le Raccomandazioni della Commissione, le riforme previste dal PNRR affrontano le debolezze del Paese sia in ottica strutturale, sia ai fini della ripresa e resilienza del sistema economico e sociale a fronte delle trasformazioni provocate dalla crisi pandemica. Le azioni messe in campo mirano non solo ad accrescere il potenziale di crescita, ma anche a ridurre le perduranti disparità regionali, intergenerazionali e di genere che frenano lo sviluppo dell’economia.

A questo fine sono previste tre tipologie di azioni:

  • le riforme orizzontali;
  • le riforme abilitanti;
  • le riforme settoriali.

Le riforme orizzontali, o di contesto, consistono in innovazioni strutturali dell’ordinamento, d’interesse traversale a tutte le Missioni del Piano, idonee a migliorare l’equità, l’efficienza e la competitività e, con esse, il clima economico del Paese. Il Piano ne individua due:

  • la riforma della pubblica amministrazione;
  • la riforma del sistema giudiziario.

Alla categoria delle misure di contesto appartengono anche le riforme abilitanti, cioè gli interventi funzionali a garantire l’attuazione del Piano e in generale a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano le attività economiche e la qualità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese. Tra questi ultimi interventi, si annoverano le misure di semplificazione e razionalizzazione della legislazione e quelle per la promozione della concorrenza.

Sono invece contenute all’interno delle singole Missioni le riforme settoriali, cioè le misure consistenti in innovazioni normative relative a specifici ambiti di intervento o attività economiche, destinate a introdurre regimi regolatori e procedurali più efficienti nei rispettivi ambiti settoriali (ad esempio, senza pretesa di esaustività, le procedure per l’approvazione di progetti su fonti rinnovabili, o la normativa di sicurezza per l’utilizzo dell’idrogeno, la legge quadro sulla disabilità, la riforma della non autosufficienza, il Piano strategico per la lotta al lavoro sommerso, i servizi sanitari di prossimità).

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