Il PNRR e i territori. L’attuazione delle iniziative previste nel Piano nazionale di ripresa e resilienza

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Il processo di attuazione del PNRR rappresenta una sfida eccezionale, che sta già mettendo a dura prova l’organizzazione complessiva della macchina amministrativa italiana, ma allo stesso tempo costituisce il volano per innovare profondamente la pubblica amministrazione e il suo rapporto con i cittadini. In questo contesto le amministrazioni regionali e gli enti locali rivestono un ruolo essenziale non solo nella realizzazione delle misure previste, ma anche in un processo continuo di condivisione delle possibili criticità e di stimoli all’attivazione delle azioni risolutive

10 Febbraio 2022

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Giorgio Centurelli

Dirigente della Ragioneria Generale dello Stato, Ministero dell’Economia e delle Finanze

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Come è ormai noto, in risposta all’attuale crisi pandemica, l’Unione europea ha fortemente rafforzato il quadro in materia di sostegno agli Stati membri, introducendo un pacchetto di misure che combina il bilancio dell’UE per il periodo 2021-2027 con le nuove risorse di Next Generation EU, uno strumento temporaneo per la ripresa che contribuisce ad arginare i danni causati dalla crisi e a creare le basi per un’Europa più moderna e sostenibile. Facciamo un breve riepilogo degli strumenti e delle risorse disponibili e, a seguire, approfondiamo il rapporto tra PNRR e territori e il ruolo di Regioni, Province ed enti locali nell’attuazione del Piano.

Il Piano Nazionale di Ripresa e la Resilienza (PNRR): la sfida delle sfide

Il fulcro del processo di ripresa è rappresentato dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (RRF), che rende disponibili 672,5 miliardi di euro di prestiti e sovvenzioni per sostenere le riforme e gli investimenti effettuati dagli Stati membri. L’obiettivo è rendere le economie e le società dei paesi europei più resilienti e preparate ad affrontare le sfide presenti e future e a cogliere le opportunità della transizione ecologica e di quella digitale. Per poter accedere al finanziamento del RRF, che rientra all’interno degli strumenti “a gestione diretta”, ciascuno Stato membro deve predisporre e presentare all’approvazione del Consiglio, previa valutazione positiva della Commissione europea, un Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza (PNRR) in cui definisce un pacchetto coerente di riforme e di investimenti per il periodo 2021-2026; le regole per la definizione ed il processo di attuazione dello strumento RRF sono contenute nel Regolamento (UE) 2021/241.

In data 30 aprile 2021, ovvero entro i termini regolamentari, l’Italia ha presentato il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) per un ammontare complessivo di 191,5 miliardi di euro (di cui 68,9 miliardi di sovvenzioni e 122,6 miliardi di prestiti), corrispondente all’intera quota messa a disposizione dall’Unione europea. Il Piano, a seguito della valutazione positiva della Commissione europea, è stato approvato dal Consiglio in data 13 luglio 2021.

Il PNRR costituisce senza alcun dubbio la sfida delle sfide per il nostro Paese e, ovviamente, per l’Europa intera, non solo per l’ammontare di risorse assegnate e per i brevi termini accordati (il Piano ‘scade’ a giugno 2026, con l’ultimo gruppo di target e milestone previsti), ma anche per l’innovativo meccanismo di rendicontazione.

Rendicontazione, gestione e controllo del PNRR

Il meccanismo di rendicontazione del PNRR è collegato al ‘conseguimento soddisfacente’ di target (i risultati attesi dagli interventi, quantificati in base a indicatori misurabili) e milestone (gli obiettivi di natura amministrativa e procedurale), condizione che rende il PNRR un programma performance based. Questa importante novità si unisce ad un processo attuativo che rimane in ogni caso legato anche all’avanzamento finanziario, nel senso che i soggetti attuatori delle specifiche progettualità, oltre a rendicontare target e milestone di pertinenza, dovranno comunque attestare l’avanzamento dei progetti alla stregua di quanto già accade nelle altre politiche di investimento pubblico e per alcuni versi in quelle comunitarie (ad esempio nei fondi strutturali europei).

In tal senso il Piano italiano, a partire da quanto disposto dal decreto-legge del 31 maggio 2021, n. 77 (convertito dalla legge 29 luglio 2021, n. 108) in adeguamento alle prescrizioni di cui all’art. 22 del Regolamento (UE) 2021/241, prevede un insieme di procedure e processi di gestione e controllo tesi proprio a garantire la tutela del bilancio UE, non solo con riferimento a target e milestone, il cui “conseguimento soddisfacente”, per il relativo gruppo previsto per ogni semestre di rendicontazione (a partire dal 31 dicembre 2021 fino al 30 giugno 2026) dà luogo all’erogazione della tranche corrispondente, ma anche inerenti alla regolarità dell’utilizzo dei finanziamenti sottostanti. Si richiede, pertanto, un sistema efficace ed efficiente finalizzato a prevenire, individuare e rettificare le frodi, i casi di corruzione, i conflitti di interessi ed il doppio finanziamento, nonché a recuperare le somme erroneamente versate o utilizzate in modo non corretto.

Il PNRR e i territori

La governance attuativa del PNRR

Il decreto-legge 77/2021 definisce quindi anche la governance attuativa del Piano ed individua nei “Soggetti attuatori”, tra cui le Regioni, le Province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, la responsabilità realizzativa di singole progettualità, sulla base delle specifiche competenze istituzionali, ovvero della diversa titolarità degli interventi definita nel PNRR. Si tratta pertanto di progetti da attuare secondo le modalità previste dalla normativa nazionale ed europea vigente ed in base quindi alle prescrizioni di cui alle lex specialis di riferimento per la selezione dei progetti (bandi e avvisi, leggi di finanziamento, manifestazioni di interesse, ecc.) di competenza delle amministrazioni centrali titolari di interventi previsti nel PNRR, individuate per i singoli investimenti/riforme di pertinenza dal decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 6 agosto 2021 (pubblicato in GU Serie Generale n. 229 del 24 settembre 2021).

L’allocazione territoriale delle risorse

Rispetto alle risorse totali del PNRR, oltre un terzo (circa 66 miliardi di euro) è destinato ad interventi che saranno attuati direttamente da Regioni ed enti locali (Comuni, Città metropolitane, ecc.), tra cui figurano, ad esempio: interventi in messa in sicurezza di edifici scolastici, social housing, piani urbani integrati, progetti di rigenerazione urbana, interventi di efficientamento energetico, spesso già attuati nel passato con strumenti ordinari (leggi di bilancio) o aggiuntivi (programmi operativi) di investimento pubblico.

L’effort di realizzazione delle progettualità PNRR, che comporterà anche la verifica circa il rispetto di target e milestone e delle ulteriori condizionalità previste dal Regolamento (UE) 241/2021, tra cui ad esempio il principio «non arrecare danno significativo all’ambiente» (Do No Significant Harm – DNSH) e del tagging climate e digital, ove pertinente, si aggiunge all’attuazione delle progettualità che saranno (o continueranno ad essere) finanziate con altre fonti nazionali e comunitarie (si stima che per il decennio 2021-2030 circa 370 miliardi di euro complessivi tra PNRR, Fondo nazionale complementare, risorse React EU, Politica di Coesione 2021-2027 e Fondo di Sviluppo e Coesione nazionale saranno destinate alle politiche di investimento pubblico aggiuntive).

Il ruolo di amministrazioni regionali ed enti locali

Il ruolo essenziale che le amministrazioni regionali e gli enti locali rivestono nell’attuazione del Piano si concretizza, però, non solo nell’attuazione di specifiche misure, o nella partecipazione come destinatari all’attuazione di interventi nazionali con impatto sui territori o sulle policy di pertinenza, ma anche nel contributo all’attuazione delle politiche attraverso un processo continuo di condivisione delle possibili criticità e di stimoli all’attivazione delle azioni risolutive.

Questo ruolo, infatti, si sostanzia in una sorta di antenna territoriale e rappresenta indubbiamente una delle chiavi di successo delle politiche di sviluppo, perché può facilitare il raccordo con le altre politiche, in chiave di complementarità e sinergia tra i diversi interventi locali per massimizzare l’utilizzo delle relative risorse assegnate.

Per questo motivo saranno essenziali i momenti di raccordo politico, ma anche tecnico amministrativo e settoriale, a partire dalla partecipazione, anche attraverso le associazioni di rappresentanza, al Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale costituito ai sensi dell’art. 3 del decreto legge 77/2021, ai tavoli di settore e territoriali, nonché ai Comitati di coordinamento e vigilanza previsti dalle politiche di coesione, a partire dal Comitato dell’Accordo di partenariato per la programmazione 2021-2027, per il quale già si prevede anche una rappresentanza della struttura centrale di coordinamento operativo e monitoraggio del PNRR. La creazione di meccanismi unitari di coordinamento e monitoraggio favorirà anche il potenziamento della capacità istituzionale e l’apprendimento delle politiche d’investimento pubblico a tutti i livelli di governo.

Conclusioni: il PNRR come volano per l’innovazione della PA

Come si è detto, certamente il processo di attuazione del Piano rappresenta una sfida eccezionale, che sta già mettendo a dura prova l’organizzazione complessiva della macchina amministrativa italiana, abituata a tempi e modalità attuative che si devono rapidamente allineare alle nuove tempistiche, ma allo stesso tempo costituisce il volano per innovare profondamente la pubblica amministrazione ed il suo rapporto con i cittadini, perché nel Piano non ci sono solo investimenti ma anche (e soprattutto) riforme.

Nel secondo semestre del 2021, anche prima della data di approvazione del Piano, infatti, la produzione normativa e regolamentare è stata senza precedenti; tale circostanza ha già garantito l’introduzione di una serie di semplificazioni e norme abilitanti, che stanno di fatto ‘sburocratizzando’ la macchina amministrativa. A ciò vanno inoltre aggiunti gli ulteriori interventi di rafforzamento amministrativo e di assistenza tecnica che produrranno un beneficio non solo al PNRR, ma a tutte le politiche di investimento pubblico. Ci troviamo quindi di fronte ad una possibile ‘rinascita’, che deve proseguire con lo stesso spirito di come è iniziata, centrando finalmente l’obiettivo che da sempre gli interventi di capacity building della PA si sono dati, ossia quello di rendere l’agire amministrativo efficace, efficiente e finalmente tempestivo e a beneficio di tutto il territorio nazionale.

Questo articolo è tratto dall’Annual Report 2021 di FPA (disponibile online gratuitamente, previa registrazione)