Tempi duri per gli innovatori: è l’ora di serrare le fila

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Le dimissioni di Pietro Micheli, il membro più giovane della Commissione per la Valutazione (CiVIT), costringono ad una riflessione sullo stato della “riforma Brunetta” a 15 mesi dalla sua entrata in vigore e a pochi giorni dalla sua effettiva estensione, avvenuta lo scorso 1 gennaio, anche a Regioni, Enti locali e sanità. Ho provato, quindi, a guardar dentro con attenzione e rispetto a queste dimissioni, ma, prima ancora di darvi conto dei personali risultati di questa analisi, dichiaro subito che le loro motivazioni non mi convincono del tutto: cercherò di spiegare perché.

19 Gennaio 2011

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Carlo Mochi Sismondi

Articolo FPA

Le dimissioni di Pietro Micheli, il membro più giovane, dalla Commissione per la Valutazione (CiVIT) con la lettera che riporto integralmente in calce insieme ad una sorta di “risposta” data dagli altri quattro membri con una lettera al direttore de “La Repubblica”, costringono ad una riflessione sullo stato della “riforma Brunetta” a 15 mesi dalla sua entrata in vigore e a pochi giorni dalla sua effettiva estensione, avvenuta lo scorso 1 gennaio, anche a Regioni, Enti locali e sanità.
Ho provato, quindi, a guardar dentro con attenzione e rispetto a queste dimissioni, ma, prima ancora di darvi conto dei soggettivi risultati di questa analisi, dichiaro subito che le loro motivazioni non mi convincono del tutto: cercherò di spiegare perché.
La lettera di Micheli propone comunque considerazioni che vanno prese sul serio e a cui va risposto nel merito, a mio parere molto più di quanto non faccia la lettera a “La Repubblica” dei quattro membri superstiti che dicono in sintesi solo che:

  • è vero che avevamo poche risorse, ma quest’anno abbiamo lo stesso lavorato sodo e prodotto molte delibere, molto materiale tecnico di supporto, molte relazioni con le amministrazioni;
  • la strada è ancora lunga, ci vogliono anni per riformare le amministrazioni e la legge prevede una prima valutazione sia dei suoi effetti sia della commissione solo dopo cinque anni;
  • l’indipendenza deve essere conquistata giorno dopo giorno.

Un po’ poco.

Su Saperi PA trovi approfondimenti e commenti sul d.lgs 150/2009 la cosiddetta Riforma Brunetta

In sintesi i punti di dissenso che hanno portato Micheli ad andarsene sono indicati sia nello stesso impianto della legge, sia, molto di più, nel processo della sua attuazione. Cerco di metterli in ordine e di farne una sintesi che commenterò punto per punto:

  • La legge è sbagliata perché è troppo prescrittiva (parliamo soprattutto delle fasce stabilite ex ante) e aumenta gli adempimenti burocratici (Micheli parla di una palude di adempimenti).

Non entro nel merito della questione formale che vede Micheli accettare un ruolo, un posto ed uno stipendio proprio sulla base di quella legge, già promulgata quando ha preso servizio, e vengo al punto chiave: è in effetti troppo prescrittiva? Credo che l’obiezione abbia una qualche validità, ma sia mal posta. La domanda giusta è a mio parere questa: dopo il sostanziale fallimento attuativo di tante riforme, l’annullamento sistematico di qualsiasi riconoscimento del merito in quasi tutti i ministeri attraverso gli incentivi dati sempre a pioggia, lo scoramento di tanti dipendenti solerti di fronte ad una notte in cui tutti i gatti sono neri si poteva fare una legge meno prescrittiva? Io credo di no. Venendo poi alle fasce, mi pare un aspetto molto citato, ma anche molto marginale: è vero che la legge indica alcune percentuali, ed era ovviamente strumentale a chiarire come l’era del tutto a tutti fosse finita, ma lo stesso articolo 19 dà ampia possibilità di adattarle alla situazione contingente. Se ad esempio il 30% del personale prendesse il 50% del monte del trattamento accessorio legato al risultato e il restante 70% prendesse il rimanente 50% saremmo del tutto all’interno della legge.
Discorso diverso per il rischio di troppa burocrazia: qui qualche rischio c’è. In effetti è tutto un moltiplicarsi di piani e di relazioni che possono anche coprire, qualora non supportate da una reale spinta al cambiamento, un’adesione solo formale. Proprio per far sì che si parli di sostanza e le relazioni non siano solo parole è nata la CiVIT ed in questo senso si sono mosse le sue delibere.
 

  • La campagna “anti-fannulloni” ha ottenuto dei buoni risultati contro l’assenteismo, ma ha depresso la reputazione e il senso di appartenenza dei dipendenti pubblici che sarà difficile motivare nuovamente, mettendo così in forse qualsiasi riforma condivisa.

Due sono i punti su cui io dissento radicalmente: il primo nasce dal fatto che, per quanto ho visto e vedo, la vera depressione nella PA è di chi fa e non viene riconosciuto e constata che chi non fa ha gli stessi, se non maggiori riconoscimenti. La reputazione dei dipendenti pubblici tre anni fa non era assolutamente meglio di ora e già Ichino, in un famoso intervento del 2006, aveva proposto di cacciare i “nullafacenti” e sanare questa ingiustizia. Il secondo è un dato di fatto e non un’opinione: per mestiere ho seguito e letto tutti gli interventi di tutti i Ministri della Funzione Pubblica (ne ho passati dodici diversi in ventun’anni) e, quindi, anche quelli di Brunetta: beh mai in nessun suo discorso c’è l’equiparazione dei dipendenti pubblici a fannulloni. Al massimo dice che ci sono “anche” un numero limitato di fannulloni e che la promozione del merito salvaguarda tutti gli altri.
 

  • Il punto di attacco doveva essere non la valutazione individuale, ma la valutazione organizzativa e la valutazione dell’impatto dell’azione pubblica e del “valore” prodotto.

Su questo punto sono abbastanza d’accordo, in linea di principio. Ma altrettanto lo è la riforma che dà molta enfasi alla valutazione delle performance organizzative (si veda l’art. 8), introducendo anche un’analisi di impatto (outcome) e la misurazione della soddisfazione degli utenti. Questa importanza non nega però la necessità che anche nelle PA ci sia la valutazione individuale che, in forma esplicita o implicita, è presente in tutto il lavoro privato. Valutare secondo criteri equi, condivisi ed opponibili vuol dire far crescere le persone, occuparsene davvero, insomma svolgere la funzione dirigenziale per cui paghiamo i dirigenti.
 

  • Comunque la CiVIT così com’è non funziona perché ha pochi soldi, pochi dipendenti e in fondo non è neanche così indipendente.

Questo e il successivo sono punti dolenti e veri e dipendono senza dubbio dal persistere in molta parte del governo, ma soprattutto in molta parte dell’alta burocrazia, di un atteggiamento chiaramente antiriformista. Sia per l’assunto, a mio parere sbagliato, che dice che in tempo di crisi non si fanno riforme, sia per una difesa corporativa di vecchi privilegi che accomuna alti dirigenti, molto mondo sindacale e, ovviamente, quella parte del pubblico impiego che dalla valutazione ha tutto da temere. E così si è detto formalmente sì alla legge, ma senza darle, in molte sue parti, le gambe per camminare. Cosa fare allora? A mio parere la soluzione è quella da noi tanto spesso prospettata: quella del “governo con la rete” [per approfondimenti vi rimando al ricco dossier e agli ultimi risultati del nostro Panel PA lanciato il mese scorso]. Se non ci sono i soldi per una Commissione all’altezza dell’Audit Commission inglese (per altro smantellata dall’attuale governo britannico) bisogna farsi alleati, cercare risorse nelle amministrazioni stesse, puntare sul lavoro degli OIV, coordinandolo e dandogli visibilità. Insomma più rete, più Internet, meno segreterie e meno spese di funzionamento.
 

  • Alla priorità della riforma non ci crede neanche il Governo, come prova il fatto che sia la Presidenza del Consiglio, sia l’amministrazione finanziaria se ne sono per ora autoescluse.

Questo è veramente uno scandalo che non trova giustificazioni di alcun tipo e che dobbiamo tutti stigmatizzare e contro cui tutti dobbiamo operare perché cessi. Speriamo in un prossimo DPCM, ma già aver pensato a questa esclusione ed averla per altro ribadita in un’altra legge (il d.lgs sul CAD) è un pessimo modo di operare e di dare l’esempio. Le reazioni a questo stato di cose , che ripeto a mio parere è inaccettabile, sono personali: a me avrebbero dato voglia di lottare di più, non di andar via.

In conclusione penso che tutti noi cui sta a cuore, al di là di ogni schieramento politico, un’amministrazione pubblica orientata ai risultati e che appoggiamo una riforma che introduca meritocrazia, premialità, trasparenza, responsabilità dobbiamo aver chiaro che la guerra è appena cominciata, che le leggi sono solo strumenti da adoperare e che le battaglie si combatteranno invece sul fronte di ogni singola organizzazione e, infine, che abbiamo molti nemici. È l’ora di serrare le fila.


I DOCUMENTI

La lettera di Micheli

Egregio Ministro Renato Brunetta,
Le scrivo per comunicarLe le mie dimissioni da componente della Commissione indipendente per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche (CiVIT).
Avevo lasciato il mio lavoro in Gran Bretagna come professore universitario e consulente per dare il mio contributo a quella che nel 2009 fa si profilava come un’ambiziosa e storica riforma della Pubblica Amministrazione (PA). Ebbene, dopo un anno, non credo vi siano più i presupposti per continuare.
Sebbene la riforma che porta il Suo nome abbia inizialmente conseguito dei risultati positivi, qualche difetto del suo impianto originario e soprattutto i gravi difetti nel modo in cui essa sta essendo attuata rischiano di farla naufragare in una palude di adempimenti burocratici, appesantendo le amministrazioni invece che renderle più efficienti. La mia valutazione attuale, purtroppo, è che i limiti stiano prevalendo sul cambiamento e che i vizi di un sistema da riformare non siano stati affrontati in modo corretto e con l’intensità di energie politiche e di risorse economiche che la sfida richiede.
Performance e valutazione sono le parole chiavi della riforma; ma in nessuna organizzazione la valutazione individuale può dare buoni frutti se non c’è una buona gestione organizzativa. Invece, il consenso ottenuto con la campagna “anti-fannulloni” e la presenza nella legge di riforma di alcuni elementi esageratamente prescrittivi (ad es., la ripartizione dei valutati in fasce definite ex ante) hanno focalizzato l’attenzione di tutti sulla performance individuale. Il pressing sui “fannulloni” ha dato i suoi frutti all’inizio (riduzione dell’assenteismo), ma ha finito anche per deprimere la reputazione e il senso di appartenenza di tanti dipendenti pubblici. E dato che queste sono le leve motivazionali più potenti, sarà dura riuscire a (ri)motivare il personale pubblico a far meglio con l’uso di tornelli, telecamere, bastoni e carote (per altro sparite dopo la recente legge di stabilità).
Per rendere la PA più efficiente e competitiva bisogna risolvere prima problemi a livello organizzativo e di sistema: è qui che la Sua riforma avrebbe potuto fare la differenza, puntando sulla creazione di valore pubblico e sulla valutazione degli impatti dell’azione amministrativa, in un ambiente troppo spesso autoreferenziale. Perché è questo, in ultima istanza, l’interesse principale dei cittadini e delle imprese: la qualità dei servizi che gli vengono resi. Il meccanismo del premio e della sanzione è strumentale a questo obiettivo, mentre è finito per essere (specie la sanzione) il vero fulcro dell’azione. Poi, se la Sua riforma voleva essere di stampo manageriale, allora perchè nominare una Commissione prevalentemente composta da giuristi? E in ogni caso, come può una Commissione con 30 persone in organico, senza poteri ispettivi o sanzionatori, spingere a migliorare non solo chi è già incline a farlo, ma anche chi non ne ha alcuna intenzione? Inoltre, se la riforma fosse davvero una priorità, come spiegarsi l’auto-esclusione sia della Presidenza del Consiglio che del Ministero dell’Economia e delle Finanze?
Quanto all’indipendenza della CiVIT, come può esserci indipendenza quando il Governo si riserva ogni potere di determinare nomine, compensi e ambiti di operatività della Commissione stessa, e per di più opera quotidianamente trattando la CiVIT come parte del proprio staff? E lo stesso interrogativo vale per gli Organi Indipendenti di Valutazione recentemente costituiti presso molte amministrazioni.
Con sincero rammarico,
Pietro Micheli

La risposta degli altri quattro membri con una lettera a “La Repubblica”

Illustre Direttore,
Le dichiarazioni di Pietro Micheli, che hanno accompagnato le sue dimissioni dalla Civit, pubblicate su Repubblica del 16 gennaio, lasciano perplessi e meritano alcune brevi precisazioni.
La Commissione, nel primo anno dalla sua istituzione, ha lavorato sodo, convinta che le scarsissime risorse effettivamente a disposizione richiedessero, in primo luogo, un rafforzato impegno istituzionale, sul piano individuale e collegiale. Il resoconto di questa attività verrà fornito entro la fine del mese al Governo, come prevede la legge. Il dato di fatto è che le oltre cento delibere e l’ampio materiale tecnico prodotto, i rapporti allacciati con gli altri protagonisti della riforma, puntualmente documentati su www.civit.it, hanno disegnato il quadro di riferimento fondamentale, voluto dalla legge, nei tre settori di competenza della Commissione: trasparenza, performance, servizi pubblici. E’ stata così avviata l’attuazione del processo riformatore che dovrà essere realizzato dalle singole amministrazioni, con l’assistenza e sotto il monitoraggio della Commissione.
L’introduzione e il pieno funzionamento di questi meccanismi di valutazione e trasparenza, come chi ha studiato e lavorato all’estero ben sa, richiedono molti anni; e la stessa legge prevede che una prima valutazione dell’operato della Commissione e della riforma vada fatta dopo cinque anni. Lavorare con le pubbliche amministrazioni richiede conoscenza delle regole e dell’architettura giuridico- istituzionale (ciò che gli economisti attenti alla realtà definiscono “analisi del contesto”) e, in particolare, richiede esperienza e conoscenza delle pubbliche amministrazioni italiane. La pretesa di applicare modelli astratti, tratti meccanicamente dal privato, da singole esperienze di altri Paesi o da qualche buon libro, unitamente alla pretesa di fare in fretta, non può dare buoni risultati. Impegno, pazienza e lavoro quotidiano, insieme alla capacità di applicare e adeguare tecniche e modelli astratti alla realtà in cui si opera, sono gli elementi necessari per provare seriamente a raggiungere l’obiettivo di migliorare il sistema amministrativo italiano.
Così come con il lavoro quotidiano e con i fatti si risponde ai tentativi di ingerenza della politica: perché l’indipendenza non viene dall’esterno , ma si conquista e si pratica ogni giorno.
Antonio Martone, Luciano Hinna, Filippo Patroni Griffi, Luisa Torchia