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Appalti pubblici e digital revolution: ecco le scadenze imminenti da ricordare

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8 Gennaio 2016

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Ilenia Filippetti, Responsabile della Sezione Monitoraggio appalti di servizi e forniture della Regione Umbria

Le procedure per l’affidamento degli appalti pubblici si vanno sempre più caratterizzando per la necessità di assolvere ai numerosi e complessi adempimenti digitali imposti dal legislatore per il contrasto al fenomeno della maladministration, a tutela del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa.

In tale contesto, sembra utile tracciare una breve sintesi – non esaustiva – degli obblighi imposti alle stazioni appaltanti, in attesa dell’entrata in vigore delle nuove prescrizioni contenute nella legge di stabilità 2016 e dell’adozione del nuovo Codice dei contratti pubblici.

Gli acquisti sul MEPA

Come ormai noto, per le acquisizioni di beni e servizi d’importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, le amministrazioni pubbliche sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione disciplinato all’art. 328 del D.P.R. n. 207/2010. A tale proposito merita sottolineare, in primo luogo, che partire dal 1 gennaio 2016 le soglie di rilievo comunitario verranno a cambiare: in particolare, per gli appalti dei settori ordinari con il recente Regolamento della Commissione europea n. 2015/2170 del 24.11.2015, la soglia comunitaria per le acquisizioni di servizi e forniture è stata innalzata all’importo di euro 209.000 (mentre per le acquisizioni di servizi e forniture da parte delle amministrazioni statali la soglia è stata portata ad euro 135.000). Legge di stabilità per l’anno 2016 (legge 28 dicembre 2015, n. 208) ha tuttavia introdotto un’importante deroga al predetto obbligo generale di ricorso al MEPA: in particolare, secondo le nuove norme l’obbligo di fare ricorso al mercato elettronico (anche in ambito sanitario) riguarderà esclusivamente le acquisizioni di beni e servizi d’importo pari o superiore a 1.000 euro. Resta impregiudicata, naturalmente, la facoltà delle amministrazioni di far ricorso al MEPA anche per i contratti di importo inferiore ai mille euro. Ed, ancora in relazione alle acquisizioni da effettuare sul MEPA, è importante ricordare che con il recente Comunicato dell’ANAC del 10 dicembre 2015 sono stati forniti chiarimenti sulle modalità di verifica dei requisiti morali dell’aggiudicatario: è stato confermato, in particolare, che ogni singola stazione appaltante che fa ricorso al mercato elettronico sarà obbligata a svolgere anche le verifiche sul possesso dei requisiti di ordine generale autodichiarati (anche ai soli fini dell’accesso al MEPA) dall’aggiudicatario. L’ANAC evidenzia, inoltre, che, ai fini del controllo sull’effettivo possesso dei requisiti di cui all’art. 38 del Codice appalti, la stazione appaltante potrà avvalersi (pur non essendovi obbligata) del sistema AVCPASS.

Controlli antimafia attivabili con AVCPASS

Può essere utile ricordare, a tale proposito, che all’interno del sistema AVCPASS possono essere effettuati, tra gli altri, anche alcuni dei controlli antimafia che la stazione appaltante è tenuta ad effettuare al fine di rendere efficace l’aggiudicazione. Più in particolare, per i contratti d’importo compreso tra 150.000 euro e la soglia di rilievo comunitario, prima di procedere alla stipula del contratto occorrerà acquisire la comunicazione antimafia, ovverosia l’attestazione dell’esistenza (o meno) di una delle cause di decadenza, sospensione o divieto di cui all’articolo 67 del D.lgs. n. 159/2011 (Codice delle leggi antimafia). Per i contratti che rientrano in tale fascia d’importo – anche se affidati nel MEPA – le stazioni appaltanti potranno pertanto scegliere di richiedere la comunicazione antimafia mediante:

  • l’attivazione del sistema AVCPASS (con la necessità di richiedere, tuttavia, la produzione del codice PASS.OE da parte dell’operatore economico soggetto al controllo e, quindi, con la creazione di oneri amministrativi aggiuntivi rispetto a quelli previsti dalla deliberazione ANAC n. 111/2012);
  • l’attivazione di SICEANT, progetto avviato in via sperimentale presso alcune prefetture proprio per il rilascio delle comunicazioni antimafia;
  • una tradizionale richiesta di verifica dell’autocertificazione, trasmessa con PEC al prefetto della provincia in cui le imprese da controllare hanno sede legale.

La stipula del contratto in forma elettronica

Ancora sotto il profilo degli adempimenti informatici connessi alla conclusione dell’accordo pattizio, è utile ricordare che il Codice degli appalti prevede che il contratto per l’appalto pubblico deve essere stipulato, a pena di nullità, con atto pubblico notarile informatico oppure in forma pubblica amministrativa in modalità elettronica o, ancora, mediante scrittura privata. Anche a tale proposito si segnala un recente intervento dell’Autorità Anticorruzione che, con comunicato del 4 novembre 2015, ha sottolineato come il legislatore, all’art. 11, comma 13 del Codice appalti, abbia chiaramente manifestato la volontà di comminare la sanzione della nullità a tutti i casi di mancato utilizzo della “modalità elettronica”; tale modalità, pertanto, risulta obbligatoria sia per la forma pubblica amministrativa del contratto, sia per la scrittura privata, con la conseguenza che – prosegue l’ANAC – anche la scrittura privata conclusa tramite scambio di lettere (ex art. 334, comma 2 del D.P.R. n. 207/2010 per i cottimi fiduciari nei servizi e nelle forniture) dovrà essere redatta in modalità elettronica.

Il pagamento del bollo per i contratti conclusi sul MEPA

Deriva dalla legge di contabilità di Stato il principio (ancora oggi vigente) per cui le spese di copia, stampa, carta bollata e tutte le altre spese inerenti ai contratti pubblici sono a carico dei contraenti privati. Per quanto concerne, in particolare, il pagamento dell’imposta di bollo per la stipula dei contratti conclusi all’interno del MEPA, con Risoluzione dell’Agenzia delle entrate 16/12/2013 n. 96/E è stato evidenziato che il già richiamato art. 328 del D.P.R. n. 207/2010 dispone espressamente che “Il contratto è stipulato per scrittura privata, che può consistere anche nello scambio dei documenti di offerta e accettazione firmati digitalmente dal fornitore e dalla stazione appaltante”. Ne consegue che il contratto concluso tra l’amministrazione ed un fornitore abilitato nel MEPA risulta validamente stipulato a seguito dello scambio di documenti digitali tra i due contraenti, trattandosi di una particolare procedura prevista per la stipula di tale scrittura privata. L’Agenzia delle Entrate sottolinea, in particolare, che il documento di accettazione dell’offerta presentata nel MEPA dal fornitore contiene tutti gli elementi essenziali del contratto (amministrazione aggiudicatrice, dati identificativi del fornitore, oggetto del contratto completo dei relativi dati tecnici ed economici, informazioni per la consegna dei beni e per e fatturazione ecc.) e che, pertanto, tale documento di accettazione va assoggettato all’imposta di bollo ai sensi dell’articolo 2 della Tariffa, parte prima, allegata al D.P.R. n. 642/1972. L’imposta relativa a tale documento, pertanto, dovrà essere addebitata al fornitore risultato aggiudicatario, in virtù del principio generale sancito dalla legge di contabilità dello Stato appena sopra ricordato. Per converso, le offerte economiche presentate dagli altri operatori, alle quali non ha fatto seguito l’accettazione da parte della pubblica amministrazione, non saranno soggette all’applicazione dell’imposta di bollo, in apparente deroga rispetto a quanto previsto dal citato D.P.R. n. 642/1972.

Anticorruzione, le prossime scadenze

Una delle leve sulle quali poggia la recente normativa anticorruzione è costituita dalla trasparenza completa e dalla piena accessibilità delle informazioni relative all’organizzazione ed all’attività della pubblica amministrazione.

In questo senso, per quanto riguarda gli obblighi di trasparenza e di diffusione delle informazioni di cui al D.lgs. n. 33/2013, occorre ricordare che le pubbliche amministrazioni sono tenute a pubblicare la delibera a contrarre nell’ipotesi di cui all’articolo 57, comma 6 del Codice appalti (ovverosia nei casi di affidamenti disposti senza pubblicazione di un bando). A tale proposito, è importante sottolineare che, nella determinazione n. 12 del 28 ottobre 2015 (recante l’Aggiornamento 2015 al Piano Nazionale Anticorruzione), l’ANAC ha sottolineato che la mancata pubblicazione della determina a contrarre costituisce una significativa anomalia di possibile maladministration.

Oltre a ciò, l’art. 1, comma 32 della legge n. 190/2012 ha introdotto l’obbligo (sanzionato) di pubblicazione – e di trasmissione all’ANAC – di un’ampia serie di dati : l’adempimento deve essere compiuto entro il 31 gennaio di ciascun anno, relativamente ai contratti affidati nell’anno precedente.

A tale proposito l’ANAC ha chiarito che il codice CIG assolve – tra le tante – anche alla funzione di tracciare le movimentazioni finanziarie degli affidamenti di lavori, servizi o forniture, indipendentemente dalla procedura di scelta del contraente adottata dalla stazione appaltante ed a prescindere dall’importo economico dell’affidamento: la normativa sulla tracciabilità dei flussi finanziari derivanti dall’appalto pubblico, infatti, non stabilisce alcuna soglia minima di esenzione , né per importo né per tipologia, con la conseguenza che il codice CIG va richiesto anche per affidamento d’importo esiguo ed a prescindere dall’esperimento (o meno) di una procedura di gara.

Vi sono, tuttavia, alcune fattispecie per le quali non sussiste l’obbligo di richiedere il codice CIG: l’ANAC, infatti, ha definito una casistica delle esclusioni, tra le quali figurano, ad esempio, gli affidamenti diretti a società riconducibili al modello organizzativo dell’in house providing. Analogamente, non sono soggette all’obbligo di acquisizione del CIG nemmeno le spese effettuate dai cassieri della PA che utilizzano il fondo economale, fermo restando che tali spese – per le quali è ammesso anche l’utilizzo di denaro contante – devono essere tipizzate dalle stazioni appaltanti all’interno di un apposito regolamento nel quale va disciplinato il dettaglio dei beni e dei servizi di non rilevante entità (spese minute) necessari per sopperire ad esigenze impreviste, con la fissazione dei limiti massimi delle relative spese. In simili ipotesi di esenzione – prosegue l’ANAC – è quindi logico che, all’interno della comunicazione annuale da inviare all’ANAC ex art. 1, comma 32 della legge n. 190/2012, non venga specificamente indicato il CIG, non sussistendo alcun obbligo normativo di acquisizione di tale codice: nondimeno – al fine di evitare il rischio che la mancanza del relativo dato possa essere letta come volontaria omissione da parte delle amministrazioni tenute alla pubblicazione – in tutte le fattispecie di contratti per i quali non è prevista l’acquisizione del CIG, tale dato dovrà deve essere indicato dalla stazione appaltante con l’apposizione di dieci zeri. Ed, ancora a margine dell’obbligo previsto ex art. 1, comma 32 della legge n. 190/2012, per quanto riguarda i pagamenti delle fatture emesse per le utenze, l’ANAC ha chiarito che – anche nei casi di adesioni ad un piano tariffario – la stazione appaltante dovrà richiedere il relativo CIG indicando, il valore economico del contratto stipulato (calcolato, ad es., sulla base dei consumi pregressi): essendo tuttavia evidente che, nel caso di utenze, non esiste un dato numerico esatto che definisce, a monte, l’importo di aggiudicazione richiesto dall’art. 1, comma 32 della legge n. 190/2012, l’ANAC ha ritenuto ammissibile pubblicare tale importo indicando il valore zero. In tal caso, pertanto, assumerà un valore ancora più essenziale – ai fini della trasparenza – la precisa indicazione dell’importo delle somme liquidate, che la stazione appaltante dovrà aggiornare dinamicamente, secondo la tempistica prevista dalla normativa (ovverosia ‘tempestivamente’ sul proprio sito web istituzionale e poi riassunto nelle tabelle annuali da mettere a disposizione dell’ANAC).

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