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CAPACI – Creation of Automated Procedures Against Criminal Infiltration in public contracts

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Il progetto CAPACI (Creating Automated Procedures Against Criminal
Infiltration of public contracts), finalista al premio Agenda Digitale nella
categoria “Procurement Pubblico di Innovazione Digitale”, è stato
sviluppato dal DIPE – Dipartimento per la programmazione e il Coordinamento
della Politica Economica dalla Presidenza del Consiglio – e dal Consorzio CBI. Il
progetto, cofinanziato dalla Commissione Europea, risponde all’esigenza di migliorare
la protezione del mercato degli appalti pubblici, aumentando la dotazione di
strumenti conoscitivi per contrastare gli episodi di riciclaggio e i tentativi
di infiltrazione della criminalità organizzata nell’esecuzione dei lavori
pubblici, in specie quelli d’interesse nazionale rientranti nel Programma
Infrastrutture strategiche (PIS), come stabilito dall’articolo 176 del Codice
dei Contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.

2 Marzo 2016

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Redazione FPA

Il progetto di Monitoraggio Finanziario – che si è evoluto in chiave internazionale nel 2011 nel progetto CAPACI – nasce dall’esigenza dei soggetti coinvolti di monitorare i flussi di natura finanziaria legati alla realizzazione di Grandi Opere pubbliche, sia per acquisire una maggiore conoscenza dell’utilizzo del denaro pubblico, sia per fornire supporto alle indagini volte a prevenire l’infiltrazione della criminalità negli appalti pubblici.

Alla luce di questo obiettivo il progetto MGO, Monitoraggio Finanziario delle Grandi Opere, – nato nel Marzo 2008 allorché il CIPE con delibera n. 50/2008 ha attivato una fase di sperimentazione – è stato avviato concretamente a Luglio 2009 con la sottoscrizione di un Protocollo d’intesa stipulato, tra gli altri, dal DIPE e dal Consorzio CBI. La sperimentazione, iniziata a settembre 2009, ha interessato le imprese coinvolte nella realizzazione della tratta T5 della Linea C della metropolitana di Roma ed è in seguito stata estesa alla “Variante di Cannitello” e al “Grande Progetto Pompei”, per poi essere attivata per la realizzazione della metropolitana M4 di Milano.

Esigenze e soluzioni implementate

Gli obiettivi principali del progetto CAPACI sono: 


  • supportare le istituzioni nella lotta all’infiltrazione di capitali di origine illecita all’interno di procedure di affidamento e realizzazione delle opere di rilevante interesse nazionale; 

  • rispondere alla necessità delle Istituzioni di monitorare i flussi di natura finanziaria legati alla costruzione delle opere pubbliche al fine di efficientare l’utilizzo del denaro pubblico ed evitare quindi dispersione di risorse economiche; 

  • diffondere tale progettualità quale best practice italiana presso le comunità estere.

Il modello adottato prevede che tutte le aziende, a diverso titolo coinvolte nella realizzazione di un’opera pubblica, accettino di:

  • aprire conti correnti bancari “dedicati” in via esclusiva allo specifico progetto di investimento;
  • operare solo su detti conti, effettuando pagamenti esclusivamente con bonifici xml SEPA (tranne limitate eccezioni);
  • rilasciare un’apposita lettera di manleva al proprio Istituto di credito perché questo possa trasmettere informazioni relative al proprio conto corrente alla banca dati Monitoraggio finanziario Grandi Opere, MGO;
  • riportare su tutti i bonifici una stringa alfanumerica predefinita, da cui DIPE possa desumere in fase di analisi la causale MGO, che indica le motivazioni del movimento, il CUP relativo al progetto, l’IBAN del debitore.

Il Progetto CAPACI è stato identificato come best practice di settore a livello europeo. Al fine di condividere e sensibilizzare l’intera Unione Europea su tale ambito, alcuni referenti del Consorzio CBI, del DIPE, della DIA e di Formez PA, si sono recati in Spagna, Svizzera e Croazia per effettuare visite-studio, consentendo ai colleghi europei di avviare i lavori necessari allo sviluppo di una simile attività nel proprio Paese. A tal proposito, si evidenzia come la stessa Commissione Europea abbia favorito la diffusione del progetto presso le comunità estere. Tale obiettivo è stato perseguito sia in consessi come la Commissione Parlamentare Antimafia Europea, che in alcuni Paesi della Comunità Europea, che sono stati supportati per sperimentare il progetto. 


Alla luce dei riscontri positivi ottenuti, le regole alla base del progetto sono state inserite nel Decreto Legge N. 90 del 24 giugno 2014, convertito nella Legge 114 dell’11 agosto 2014, e dunque gli obblighi relativi al monitoraggio finanziario – in precedenza limitati alle sole opere oggetto di sperimentazione – sono stati estesi a tutte le Grandi Opere Pubbliche. Il percorso normativo è stato completato con la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del 7 luglio 2015 della delibera CIPE n. 15 del 28/01/2015. 


Enti coinvolti

Il progetto, voluto dal Ministero dell’Interno – CCASGO (Comitato Coordinamento Alta Sorveglianza Grandi Opere) e dalla Presidenza del Consiglio – DIPE (Dipartimento per la programmazione e il Coordinamento della Politica Economica), è destinato, oltre alle citate Amministrazioni, alla Direzione Investigativa Antimafia (DIA) e ai Gruppi interforze che seguono la realizzazione delle predette opere.

Il progetto è stato realizzato tecnicamente dal DIPE e dal Consorzio CBI – che in materia opera per conto di ABI – e si basa:

  • sull’uso del CUP (Codice Unico di Progetto) e sulle modalità di interrogazione individuate per lo stesso sistema CUP; 

  • sull’infrastruttura tecnica del Consorzio CBI, che gestisce il “Servizio CBI”, il “Servizio CBILL” e i servizi di Nodo, definendone le regole e gli standard tecnico-normativi in ambito cooperativo: questa infrastruttura permette l’interconnessione e il colloquio telematico degli Istituti finanziari consorziati con la propria clientela (oltre 950.000 utenti attivi) per l’erogazione dei servizi, in un’ottica di piena interoperabilità a livello nazionale e internazionale. 


Investimenti necessari e modello di finanziamento

Il progetto ha richiesto un investimento di circa 440.000 euro, finanziato tramite il Programma di “Prevenzione e lotta contro la criminalità” (ISEC) dalla Commissione Europea al quale il Consorzio CBI ha partecipato insieme al Ministero dell’Interno e a Formez PA.

Benefici della soluzione

Il progetto è stato annoverato nella “Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo sulla lotta alla corruzione in Italia” come una delle migliori pratiche di gestione in materia di contratti e di appalti pubblici per contrastare la criminalità grazie all’invio dei flussi finanziari ad una banca dati monitorata dalle autorità.

I vantaggi del sistema realizzato sono molteplici:

  • consente la disponibilità immediata dell’informazione finanziaria relativa alle singole transazioni e una rappresentazione completa dell’intera filiera; 

  • non è necessario che l’investigatore acceda presso le banche, ma sono quest’ultime a mettere a disposizione il dato che viene aggregato automaticamente e rappresentato secondo modalità prestabilite (per esempio per operazioni superiori a certi importi, per piazze finanziarie, per categorie di destinatari); 

  • permette il conseguimento dei risultati senza particolari aggravi per gli operatori economici, facendo leva su asset (strumenti finanziari e reti informatiche) preesistenti; 

  • utilizza il bonifico SEPA, strumento finanziario obbligatorio dal 1 febbraio 2014, che rispetto agli altri strumenti contiene maggiori informazioni utili alla lotta al riciclaggio;
  • consente di rilevare possibili anomalie nei flussi finanziari e di segnalarle alle Agenzie Investigative attraverso appositi alert, garantendo un monitoraggio completo degli investimenti pubblici; 

  • consente di monitorare l’avanzamento finanziario dell’opera pubblica e di comprendere se vi è dispersione di risorse; il sistema è quindi anche funzionale alle esigenze di monitoraggio degli investimenti pubblici. 


Livello di diffusione della soluzione e possibili evoluzioni future

Nel periodo di sperimentazione la soluzione è stata utilizzata per monitorare i conti di 750 aziende delle filiere relative alle 4 opere prima menzionate, per un totale di 32.000 operazioni.

Grazie all’entrata in vigore della Legge 114/2014, il numero di conti monitorati è in continuo aumento con un conseguente arricchimento della base informativa del DIPE.

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