La necessità di una "Unità tecnico-politica" di Governo per l'attuazione dell'Agenda digitale - FPA

La necessità di una “Unità tecnico-politica” di Governo per l’attuazione dell’Agenda digitale

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Una Unità di natura politico tecnica inquadrata nella Presidenza del Consiglio potrebbe avere il compito di tradurre la Agenda digitale in progetti realizzandone gli studi di fattibilità e promuovendo gli interventi legislativi necessari alla loro istituzionalizzazione. Non c’è ed è urgente crearla

11 Novembre 2016

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Alessandro Osnaghi, Università di Pavia

La necessità di governare a livello sistemico l’utilizzo delle tecnologie ICT nelle pubbliche amministrazioni nasce alla fine degli anni 90 dello scorso secolo quando, con l’affermarsi di standard industriali aperti nel campo delle reti e dei sistemi informativi, diventano possibili approcci radicalmente diversi non solo nelle modalità di utilizzazione delle tecnologie a supporto delle attività di gestione interna, ma soprattutto nelle modalità di erogazione dei servizi delle Pubbliche Amministrazioni. Allora – e ancora oggi – ogni ente o amministrazione utilizzava le tecnologie informatiche in modo autonomo e senza coordinamento, generando di fatto sistemi chiusi, isolati ed incompatibili.

Questa esigenza si è manifestata naturalmente anche in Italia e già con il Piano di e-government del giugno 2000 si era aperta una discussione su quali fossero le migliori modalità di governo di quella che oggi chiamiamo l’Agenda digitale del Paese.

A tutt’oggi tuttavia non si è ancora arrivati all’identificazione di un modello di governance istituzionalizzato e permanente capace di mettere il complesso sistema istituzionale ed amministrativo italiano in condizione di gestire progetti informatici innovativi a livello nazionale, rimuovendo gli ostacoli frapposti dalla frammentazione delle competenze amministrative. E’ opinione condivisa e diffusa tra gli addetti che il Paese, e in particolare la Pubblica Amministrazione, non sia ancora attrezzato dal punto di vista legislativo, organizzativo e tecnico, per far fronte alle sfide poste dall’evoluzione tecnologica.

Il ritardo nell’attuazione dell’Agenda digitale non è principalmente dovuto alla mancanza di risorse, ma alla carenza e all’inadeguatezza degli strumenti di governo dei progetti ed è del tutto improbabile che lo si possa recuperare senza affrontare davvero il tema della governance dell’Agenda digitale, perché è evidente che se per assicurare la realizzazione del programma di digitalizzazione il Governo deve ripetutamente ricorrere ad un “commissario” introducendo strumenti organizzativi ed operativi eccezionali, ciò significa che la normale amministrazione non è in grado di portare a compimento i progetti necessari anche considerando che i modelli gestionali devono essere correlati al contesto tecnologico e che oggi con il cloud computing e la virtualizzazione (che consentono il consolidamento in pochi data center dei sistemi di calcolo) la tecnologia privilegia definitivamente le soluzioni informatiche “concentrate”, mentre la pubblica amministrazione è ancorata a modelli istituzionali decentrati e al mantenimento di modelli architetturali “distribuiti” che oggi sono del tutto in controtendenza con un uso ottimale dell’ICT.

Le considerazioni che seguono vogliono proporre in termini molto sintetici un modello di governance dell’Agenda digitale del Paese coerente con il quadro tecnologico e per farlo è utile dotarsi di un linguaggio comune.

L’Agenda digitale è un documento essenzialmente politico-programmatico che elenca in termini di servizi le priorità delle cose da fare e gli obiettivi da raggiungere senza entrare nel merito delle modalità di realizzazione ed è quindi necessario tradurre l’Agenda in un insieme di progetti organizzativi, informatici e gestionali capaci di produrre i risultati previsti.

Alcuni obiettivi si potranno ottenere coinvolgendo singole amministrazioni; per altri è necessario coinvolgere molte amministrazioni o anche, nel caso di quelle locali o territoriali, tutte le amministrazioni del paese. In quest’ultimo caso la traduzione richiede competenze amministrative informatiche e giuridiche di alto livello e non può che essere attribuita ad una Unità organizzativa permanente altamente professionale inquadrata nella Presidenza del Consiglio con il compito di identificare i progetti di natura sistemica capaci di realizzare gli obiettivi previsti.

La Unità proposta ha il compito di gestire il modello della architettura informatica del Paese che, grazie alle possibilità offerte dalla tecnologia potrebbe anche alla lunga determinare una evoluzione del modello istituzionale ed amministrativo.

Lo strumento che la Unità utilizzerà per identificare e caratterizzare i progetti sistemici è lo studio di fattibilità che verrà tipicamente appaltato a terze parti qualificate pubbliche o private.

Con l’approvazione formale da parte del Governo degli studi di fattibilità i progetti sistemici vengono istituzionalizzati mediante specifici interventi legislativi che abilitano il passaggio alla fase progettuale che implica la predisposizione dei capitolati di gara per la progettazione esecutiva, lo sviluppo e l’esercizio.

I progetti sistemici che realizzano servizi per i cittadini e le imprese veicolati da amministrazioni territoriali coinvolgono tipicamente almeno una amministrazione centrale il cui ruolo di Amministrazione di riferimento verrà evidenziato nello studio di fattibilità.

Gli interventi legislativi che in base degli studi di fattibilità istituzionalizzano i progetti dovranno anche attribuire alla Amministrazione di riferimento i poteri e le risorse necessarie alla realizzazione del progetto. La Amministrazione di riferimento sarà interamente responsabile del progetto a partire dalla gestione delle gare di appalto fino alla messa in esercizio presso tutte le amministrazioni coinvolte.

La Unità di natura politico tecnica inquadrata nella Presidenza del Consiglio proposta con il compito di tradurre la Agenda digitale in progetti realizzandone gli studi di fattibilità e promuovendo gli interventi legislativi necessari alla loro istituzionalizzazione attualmente non esiste (non è quindi un caso che dei principali progetti sistemici in corso non sia disponibile lo studio di fattibilità).

È necessario e urgente crearla; la pratica seguita dai recenti governi di nominare commissari e costituire unità di missione presso la Presidenza del Consiglio testimonia chiaramente la confusa percezione di una carenza organizzativa.

Nel modello di governance proposto vengono attribuiti a un terzo soggetto fondamentali compiti di natura tecnica per svolgere le seguenti attività trasversali di supporto ai progetti:

  • specificare gli standard industriali e gli standard applicativi che i progetti devono rispettare per assicurare la coerenza tecnologica e architetturale tra progetti diversi.
  • produrre e gestire le regole tecniche necessarie ad assicurare la conformità agli obblighi di legge.
  • promuovere le realizzazione delle piattaforme tecnologiche infrastrutturali immateriali
  • supportare il legislatore nella formulazione delle norme che fanno riferimento alle applicazioni della tecnologia.
  • promuovere la realizzazione delle infrastrutture materiali essenziali per la realizzazione e l’esercizio dei progetti.

Tutti questi compiti possono essere attribuiti alla attuale Agid adeguatamente potenziata e liberata da compiti di natura burocratica e di controllo del tutto inutili che si sono accumulati nel tempo a causa di una insipiente normativa e che non sono compatibili con le risorse di cui dispone.