Processo amministrativo, la sperimentazione è finita: i primi dubbi

Si conclude oggi (lunedì 23 maggio, ndr) la sperimentazione del Processo Amministrativo Telematico, avviata a seguito del DPCM 16 febbraio 2016, n. 40 (pubblicato in G.U. del 21 marzo 2016), recante le regole tecniche per la digitalizzazione del processo amministrativo.

In attesa di conoscere i risultati della fase di sperimentazione, che pure non sembra destinata a sortire effetti concreti sulla normativa esistente, atteso che l’art. 21 del DPCM nulla dispone al riguardo, è opportuno fare qualche prima considerazione generale sul sistema, ripercorrendo il DPCM 40/2016 in un’ottica de iure condendo, tesa ad evidenziarne punti di forza e possibili criticità.

Come noto, con il citato DPCM nasce il c.d. “SIGA” (acronimo per “Sistema Informativo della Giustizia Amministrativa”), definito come “ l’insieme delle risorse hardware e software, mediante le quali la giustizia amministrativa tratta in via automatizzata attività, dati, servizi, comunicazioni e procedure relative allo svolgimento dell’attività processuale ”; esso è destinato a svolgere, dunque, a decorrere dal 1° luglio 2016, analoghe funzionalità rispetto al SICID, il Sistema Informativo Contenzioso Civile Distrettuale ben noto agli avvocati civilisti, sulle cui spalle poggia sostanzialmente l’intera architettura del Processo Civile Telematico.

Va premesso che il Decreto contenente le regole tecniche fa tesoro della lezione del Processo Civile Telematico in essere, tra alti e bassi, ormai da qualche anno, e mutua dunque, in larga parte, le disposizioni sulle notifiche, sulla firma digitale e sulle comunicazioni di cancelleria da tale sistema. A differenza del suo gemello SICID, tuttavia, il SIGA beneficia di alcune peculiarità date dall’esperienza maturata nel campo del Diritto Amministrativo negli ultimi anni .

Fra tutte spicca in particolare la procedura di upload dei depositi, alternativa residuale all’invio a mezzo PEC, disciplinata, ai sensi dell’art. 19 del DPCM, agli art.li 8 e 9 dell’Allegato A al DPCM stesso, il vero cuore pulsante delle regole tecniche ivi contenute.

Come noto, nel processo civile telematico, ogni deposito, benché gestito tramite applicativi basati su tecnologie cloud, deve avvenire esclusivamente a mezzo PEC. L’upload diretto sui sistemi del SICID è infatti riservato ai soli magistrati ed operatori di cancelleria, che tramite tale procedura caricano i provvedimenti giudiziari in contemporanea con la loro comunicazione via PEC ai relativi destinatari.

Orbene, nel Processo Amministrativo Telematico la PEC rimane sì il metodo privilegiato per il deposito degli atti (ex art. 7 dell’allegato A) al DPCM), tuttavia, qualora vi siano problemi nella procedura di deposito via PEC, l’avvocato potrà provvedere a depositare il medesimo atto direttamente mediante upload sul SIGA, seguendo l’apposita procedura codificata all’art. 8 delle specifiche in allegato A) al DPCM.

Tale procedura, che attualmente costituisce un unicum, in tema di procedimenti di giustizia digitale che possono essere posti in essere da un avvocato, costituisce in realtà la naturale evoluzione del già sperimentato sistema automatizzato di trasmissione degli atti via PEC alle cancellerie amministrative: come noto agli avvocati amministrativisti, attualmente, ogni qualvolta viene effettuato un deposito in forma analogica (per utilizzare la nomenclatura del DPCM; per i non addetti ai lavori, dicasi anche “cartacea”), la cancelleria competente richiede che ne sia depositata, entro un termine prestabilito, anche una copia telematica. Tale deposito viene oggi compiuto inviando via PEC, all’indirizzo della cancelleria in questione, copia in formato PDF o DOC dell’atto già depositato, accompagnata da un PDF dinamico (il famigerato “ modulo_deposito_pec.pdf”), che deve essere debitamente compilato con la tipologia dell’invio, il numero di R.G. della causa e il protocollo dell’atto che si trasmette, assegnato dai segretari di cancelleria in sede di deposito cartaceo, unitamente a succinta dichiarazione di conformità di quanto si trasmette all’originale cartaceo già in atti.

Proprio questo modulo PDF compilabile, croce e delizia della procedura amministrativa telematica vigente, consente ai sistemi informatizzati di discernere il contenuto dell’atto e catalogarlo correttamente, aiutando il segretario incaricato della ricezione a collocarlo nel giusto posto, all’interno del già esistente fascicolo telematico “duplicato” del cartaceo depositato dall’avvocato, ed accessibile in ogni momento tramite login al sito web della Giustizia Amministrativa Italiana .

Il sistema di doppio deposito sopra descritto ha dunque costituito la base per il sistema di deposito alternativo degli atti previsto all’art.8 del DPCM: quando l’avvocato non sia riuscito, per un motivo od un altro che sarà comunque tenuto a documentare (e ciò a confermare la natura residuale del sistema), ad effettuare il deposito di un atto via PEC, potrà accedere al portale della Giustizia Amministrativa Italiana con il proprio username e password, e procedere all’upload diretto dell’atto che intende depositare, accompagnato da un modulo di deposito PDF compilabile molto simile (seppure ben più dettagliato) al “ modulo_deposito_atto” sinora in uso.

Ma v’è di più: proprio per mantenere il più possibile la similitudine con il sistema cui gli avvocati amministrativisti sono oramai avvezzi, il sistema prevede che il modulo PDF compilabile debba accompagnare anche il deposito a mezzo PEC, così da preservare la struttura dei controlli automatici da parte del sistema, prima della visione dell’atto da parte del segretario incaricato. In maniera molto miope si potrebbe sostenere che il modulo PDF compilabile assolve la medesima funzione del file “datiatto.xml” ben noto agli avvocati civilisti, eppure tale modulo è a ben vedere ben più dettagliato, e, data la sua natura di documento visualizzabile, potrebbe essere forse più semplice da comprendere per i colleghi che vi si approcceranno.

Tutto rose e fiori, dunque? In realtà, non proprio.

In primo luogo, accanto a pregevoli “innovazioni tradizionali” quale quella del modulo PDF compilabile per qualsiasi deposito telematico, alcuni problemi di nomenclatura affliggono le regole tecniche , e rischiano di comprometterne in maniera non poco rilevante l’efficacia: una fra tutti, l’assenza di una definizione per l’espressione “ canale sicuro”. In tutte le specifiche tecniche, infatti, ogni volta che si parla della trasmissione degli atti al SIGA, il legislatore parla di trasmissione mediante “ canale sicuro”, salvo poi dimenticare di definirlo in alcun modo. In alcuni casi, laddove ad esempio per le trasmissioni di fascicoli tra TAR e Consiglio di Stato si parla di “canale sicuro” in congiunzione con la necessità di adottare sistemi di VPN ( virtual private network, acronimo che indica l’utilizzo di reti pubbliche tramite sistemi di reti private di tipo aziendale, tali da escludere l’accesso alle comunicazioni da parte di terzi non autorizzati), è sufficientemente chiara la necessità di adottare sistemi di tale tipo, che, sebbene anch’essi non siano in alcun modo definiti nel DPCM, sono perlopiù noti, grazie alla scolarizzazione digitale. Ma che succede negli altri casi in cui l’espressione “canale sicuro” è utilizzata singolarmente? Sarebbe forse il caso di chiarire cosa debba effettivamente intendersi per “canale sicuro” a livello di definizioni, considerato che da esso può dipendere, appunto, la sicurezza dell’impianto delle trasmissioni su cui si basa in SIGA.

Stupisce inoltre l’assenza della possibilità di depositare atti firmati in formato CAdES (formato che prevede l’apposizione di firma digitale e il cambio dell’estensione del file con l’aggiunta della desinenza “.P7M”), laddove il SIGA accetta invece atti firmati digitalmente in formato PAdES (formato che prevede l’apposizione di firma digitale senza cambio di estensione del file). Atteso che, almeno sino al momento in cui si scrive, CAdES e PAdES sono formati equivalenti, in tema di valenza della firma digitale apposta ai file che li utilizzano, v’è da chiedersi se la mancata menzione del CAdES all’interno delle norme tecniche per il Processo Amministrativo Telematico sia il frutto di una precisa scelta di semplificazione (che tuttavia potrebbe porsi in contrasto con le disposizioni normative, poiché potrebbe portare ad errori di tipo tecnico nelle procedure di deposito atti difficilmente spiegabili in punto logico), oppure se si sia trattato di una semplice svista da parte del legislatore.

Per quanto riguarda le tempistiche di adozione del Processo Amministrativo Telematico, il quadro appare inoltre ben diverso da quello adottato per il PCT: l’avvicendamento tra processo cartaceo e processo telematico è sostanzialmente previsto dall’ Articolo 38, comma 1-bis, Decreto legge 90/2014, come da ultimo modificato dal Decreto legge 210/2015 (c.d. “ Decreto Milleproroghe”); lo stesso Decreto Milleproroghe introduce la sperimentazione di 6 mesi del Processo Amministrativo Telematico, fissandone il termine al 30 giugno 2016. E’ però legittimo chiedersi se siano sufficienti 6 mesi di sperimentazione, per assicurare una transizione pacifica al nuovo regime, o se non sia forse auspicabile prevedere anche un periodo di coabitazione delle norme di gestione tradizionale dei depositi con quelle per i depositi telematici, come avvenuto per il Processo Civile Telematico, onde consentire a tutti gli interessati di meglio familiarizzare con il SIGA, prima che lo stesso entri pienamente a regime.

In conclusione, è però opportuno citare una nota positiva: di particolare pregio risulta, infatti, nel DPCM esaminato, la norma che prevede l’obbligo per le cancellerie incaricate di generare le ricevute di avvenuto deposito entro 24 ore dalla trasmissione del deposito stesso, disposizione che speriamo eviterà agli avvocati amministrativisti l’ansia e l’assurda attesa di una settimana, invalsa invece nella prassi per i depositi del PCT.