Qualificazione delle stazioni appaltanti: il ruolo chiave delle competenze

Tra le novità del nuovo Codice dei Contratti spicca, a nostro giudizio, la creazione dell’elenco delle stazioni appaltanti qualificate. L’iscrizione all’elenco è conseguita in rapporto agli ambiti di attività, alla tipologia, dimensione, complessità dei contratti e ai bacini territoriali [1].

Il quadro giuridico

Questo vincolo si applica a tutte le amministrazioni aggiudicatrici [2]: le amministrazioni dello Stato; gli enti pubblici territoriali; gli altri enti pubblici non economici; gli organismi di diritto pubblico; le associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti da detti soggetti. Restano quindi esclusi i soggetti sottoposti alla cosiddetta “Direttiva Settori”, enti/società che operano nei settori regolati quali gas, elettricità, acqua, trasporto pubblico, poste e telecomunicazioni, aeroporti, e i concessionari di opere e servizi pubblici che non sono amministrazioni aggiudicatrici. Dovranno qualificarsi anche le centrali di committenza, mentre sono iscritti di diritto i soggetti aggregatori, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, compresi i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche, CONSIP S.p.a., e, abbastanza curiosamente, INVITALIA.

Le stazioni appaltanti non in possesso della qualificazione dovranno, per gli acquisti di beni e servizi superiori ai 40.000 euro e per appalti di lavori superiori a 150.000 euro, ricorrere a una centrale di committenza – qualificata [3] – o aggregarsi a una o più stazioni appaltanti qualificate [4]. Le centrali di committenza potranno svolgere le attività cosiddette di “committenza ausiliarie” [5] in favore di altre centrali di committenza o per una o più stazioni appaltanti in relazione ai requisiti di qualificazione posseduti e agli ambiti territoriali di riferimento per cui si sono esse stesse qualificate [6].

Questo nuovo sistema recepisce una precedente idea dell’Avcp, che, in una segnalazione [7] al parlamento nel 2012, chiedeva di “istituire uno sportello unico di rilevazione delle stazioni appaltanti, prevedendo un obbligo preventivo annuale di iscrizione in un apposito registro tenuto dall’Autorità. Tale rilevazione deve essere correlata al rilascio del CIG (Codice Identificativo Gara)”. “L’obbligo di iscrizione nel registro delle stazioni appaltanti è funzionale all’introduzione di un sistema che ne valuti le capacità amministrative e gestionali e le classifichi per classi di importo o per tipologia di contratti, così da consentire che ogni amministrazione indica gare e gestisca contratti in relazione alle proprie capacità strutturali, in modo rispettoso della normativa e, soprattutto, in modo efficiente, efficace e trasparente”.

La struttura del nuovo sistema di qualificazione sarà definita da un DPCM ancora da emanare: Il Codice si limita a raccomandare che venga assegnato un tempo congruo alle stazioni appaltanti per dotarsi dei requisiti richiesti [8]. Si sa inoltre che la valutazione riguarderà “il complesso delle attività che caratterizzano il processo di acquisizione di un bene, servizio o lavoro” relativamente alle capacità:

a. di programmazione e progettazione;

b. di affidamento;

c. di verifica sull’esecuzione e controllo dell’intera procedura.

Le capacità saranno valutate con riferimento a requisiti “di base” e “premianti” e la qualificazione ottenuta avrà una durata di cinque anni.

L’assessment delle competenze nel quadro internazionale

Non conoscendo, al momento in cui si scrive, quale sarà l’architettura effettiva del sistema di qualificazione, si propongono alcune riflessioni, elaborate anche sulla base di alcune esperienze internazionali (tra cui UNDP, World Bank, Governo Scozzese).

Innanzitutto qual è lo scopo della qualificazione? A livello internazionale l’assessment delle competenze è funzionale allo sviluppo delle stesse, non si tratta perciò di una semplice valutazione ex post o di una promozione/bocciatura. L’obiettivo è aiutare la singola organizzazione – e il sistema nel suo complesso – a evolvere. L’UNDP nelle proprie linee guida è molto chiaro nell’affermare che l’assessment è un insieme di attività basate su criteri espliciti, che sintetizzano le migliori prassi gestionali (inclusive di componenti legali, amministrative, manageriali) e non la soluzione di per sé. Si tratta, inoltre, di un processo dinamico e non di un “one-time event”.

Il processo di assessment deve perciò essere costruito avendo in mente che cosa significa gestire in modo efficiente ed efficace il processo di acquisto, quali sono le competenze richieste, come e in quale direzione si vuole fare evolvere il sistema. Il passaggio da un sistema atomistico, in cui ciascun ente si occupava dei propri acquisti, a un sistema a rete, in cui le stazioni appaltanti sono chiamate a collaborare su più livelli e ambiti di lavoro differenziandosi e specializzandosi, per funzionare richiede un disegno strategico di ampio respiro e condiviso che non può “limitarsi” alle esigenze di controllo dei comportamenti individuali – corruzione – e della spesa e che osservi, accanto a dati di input (quanto si spende), anche dati di processo (costi totali di possesso) e di performance (indicatori di “value-for-money” delle attività svolte, attraverso una gestione attiva dei contratti).

Non essendo più necessario che tutti sappiano fare tutto sarà anche necessario orientare gli enti verso il livello di qualifica più compatibile con le proprie esigenze, fornendo anche un feedback che li indirizzi verso gli investimenti prioritari.

Punti di attenzione

Il sistema di qualificazione, insieme all’aggregazione delle funzioni di committenza (e in futuro della domanda?) può essere uno strumento potente per promuovere il cambiamento. Dovrà però essere il più possibile rigoroso e sistematico per essere credibile. Il che vuol dire, ad esempio, dare concretamente agli enti – e a chi è chiamato a valutarli e supportarli – le risorse e la possibilità di adeguarsi investendo in formazione o dotandosi di nuovo personale, oltre che in dotazioni tecniche, e non limitarsi a presidiare la messa a regime, sicuramente non istantanea, ma anche la gestione del sistema di qualificazione che, ricordiamo, è chiamato a governare un processo, quello di acquisto, che ha bisogno di essere continuamente adatto all’evoluzione dei bisogni e del mercato.

Risorse per le stazioni appaltanti sarebbero potute arrivare, ad esempio, da una più puntuale programmazione dei fondi comunitari, che prevedono la possibilità di impiego anche per il capacity building della PA e che hanno dato luogo alla definizione di piani di rafforzamento amministrativo, che ci si augura non restino solo sulla carta e vengano diretti anche a sviluppare le capacità di procurement e commissioning. Si potrebbe, inoltre, valutare come emendare l’art. 113 – sugli incentivi alle funzioni tecniche – per estenderne in modo esplicito l’applicazione anche a beni e servizi e soprattutto estendere la portata del quarto comma, che oggi limita l’impiego di queste risorse all’acquisto “beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione anche per il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici di modellazione elettronica informativa per l’edilizia e le infrastrutture, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa e di efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche per i controlli”.

Una riallocazione di ruoli, compiti e responsabilità, per evitare un’entropia del sistema, anziché una sua razionalizzazione, non può quindi prescindere, come già detto, da un governo complessivo e da una continuità di presidio della sua evoluzione, ma deve anche prevedere, accanto agli investimenti in tecnologia di supporto, di per sé condizione necessaria, ma non sufficiente al decollo di un rinnovato corso degli appalti pubblici, interventi di progettazione organizzativa e investimenti in competenze tecniche e manageriali di chi è chiamato a gestire gli acquisti pubblici, ma anche in chi sarà chiamato a valutare l’azione delle stazioni appaltanti non solo dal punto di vista di aderenza e rispetto delle regole e procedure, ma sul possesso delle capacità ritenute indispensabili per acquistare efficacemente.

Questi ultimi elementi, benché immateriali, sono asset la cui costituzione richiede tempi – e tenacia nel perseguirli – ben superiori agli investimenti infrastrutturali e la cui verifica si deve interfacciare con responsabilità e capacità di controllo di supervisori/ verificatori senior. Per la credibilità e la tenuta complessiva del sistema saranno fondamentali, oltre al disegno del modello dei requisiti per la qualificazione, anche l’architettura e il meccanismo delle verifiche iniziali e periodiche, su cui riteniamo utile un approfondimento specifico.

Una domanda finale: il contrasto alla corruzione è un antecedente o una conseguenza del rafforzamento sistemico delle competenze?