Trasparenza amministrativa e clausola di invarianza finanziaria: è davvero possibile?

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Torniamo sul tema dell’invarianza finanziaria ovvero della postilla che il legislatore ha preso l’abitudine ad inserire in ogni nuovo provvedimento: “senza ulteriori oneri a carico dell’amministrazione…”. Nell’ambito della collaborazione con lo Studio legale Lisi, Sarah Ungaro ci mostra il paradosso dei nuovi obblighi di trasparenza a cui sono chiamati gli amministratori. Digitalizzare senza investire è impossibile.

21 Novembre 2013

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Sarah Ungaro*

Torniamo sul tema dell’invarianza finanziaria ovvero della postilla che il legislatore ha preso l’abitudine ad inserire in ogni nuovo provvedimento: “senza ulteriori oneri a carico dell’amministrazione…”. Nell’ambito della collaborazione con lo Studio legale Lisi, Sarah Ungaro ci mostra il paradosso dei nuovi obblighi di trasparenza a cui sono chiamati gli amministratori. Digitalizzare senza investire è impossibile.

“La storia non è mai giustiziera, ma sempre giustificatrice”[1]: tale considerazione di Croce, riguardante gli esiti della rilettura storica di un fenomeno, appare calzante anche in riferimento alla reputazione delle nostre pubbliche amministrazioni. Queste, infatti, sono da lungo tempo oggetto di attenzione da parte di un legislatore che si affanna a propagandare la lotta contro le inefficienze, la corruzione e le lungaggini burocratiche in ambito pubblico, senza tuttavia preoccuparsi di dotare gli stessi enti delle risorse e degli strumenti necessari per dare finalmente (e realmente) attuazione alla digitalizzazione dei processi amministrativi.

Se, infatti, la quotidiana cronaca politica ci riporta le dichiarazioni altisonanti sui provvedimenti di semplificazione e trasparenza amministrativa, d’altra parte occorre considerare che, in concreto, molto spesso alle pubbliche amministrazioni interessate non vengono fornite né le competenze necessarie, né le risorse finanziare indispensabili per tradurre le novelle legislative in efficiente realtà.

Ultimo esempio di questa desolante tendenza è la disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, prevista dalla Legge 190/2012 (c.d. Legge anticorruzione) ed emanata con il D.Lgs. n. 33/2013.

Molti, anzi moltissimi, sono i nuovi adempimenti che vengono richiesti dalla nuova disciplina, sia in tema di pubblicazione di atti, informazioni e documenti, sia in tema di monitoraggio di dati e controllo di attività: in effetti, non si tratta soltanto di provvedere alla pubblicazione dei documenti previsti nella sezione “Amministrazione Trasparente”, ma di coordinare correttamente il flusso documentale che porta alla pubblicazione di tali atti, operando la valutazione sulla gestione di eventuali dati personali o addirittura sensibili e predisponendo un sistema sulle tempistiche di permanenza on line del materiale oggetto di pubblicazione. Tutto ciò senza ovviamente trascurare particolari attività che richiedono un impegno capillare, come quella riguardante l’elaborazione dei dati sulle statistiche dei tempi di erogazione dei diversi servizi o sul rispetto dei termini procedimentali.

Appare chiaro, dunque, che l’insieme di tali misure, sicuramente opportune nell’ottica degli ambiziosi obiettivi che si propone il legislatore, difficilmente può essere posto in essere dalle pubbliche amministrazioni coinvolte senza che alle stesse vengano fornite le necessarie risorse e competenze (ossia, continuando ad apporre al termine di ogni provvedimento emanato in tema di digitalizzazione la solita clausola di invarianza finanziaria, in base alla quale si dispone che dall’attuazione dei provvedimenti “non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti previsti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente”).

In effetti, occorre sottolinearlo, è impensabile digitalizzare senza investire, per di più prevedendo un apparato sanzionatorio (che, ai sensi dell’art. 49 dello stesso D.Lgs. n. 33/2013, si applica a partire dal centottantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore del decreto, quindi già dallo scorso 20 ottobre 2013) che contempla non solo il mancato trasferimento di risorse in favore delle pubbliche amministrazioni, ma anche responsabilità di tipo disciplinare, dirigenziale e amministrativo a carico del responsabile della trasparenza e dei dirigenti eventualmente ritenuti inadempienti.

Tali previsioni, tuttavia, non tengono conto delle difficoltà oggettive in cui versano le pubbliche amministrazioni e dei tantissimi dubbi interpretativi e applicativi che quotidianamente affrontano i dirigenti, i funzionari e i dipendenti preposti all’adozione delle misure in tema di trasparenza e pubblicità. Proprio su questo punto, infatti, occorre porre in evidenza che il nostro Legislatore, a fronte della continua modifica della normativa di rango primario dettata in tema di digitalizzazione, raramente provvede alla tempestiva emanazione delle Regole tecniche[2] e delle altre norme regolamentari, come ad esempio si sta verificando nella disciplina presa in esame, per la quale ancora si attendono i decreti previsti dall’art. 48, comma 3, dello stesso D.Lgs. n. 33/2013, i quali dovrebbero stabilire disposizioni finalizzate a:

a) assicurare il coordinamento informativo e informatico dei dati, per la soddisfazione delle esigenze di uniformità delle modalità di codifica e di rappresentazione delle informazioni e dei dati pubblici, della loro confrontabilità e della loro successiva rielaborazione;

b) definire, anche per specifici settori e tipologie di dati, i requisiti di qualità delle informazioni diffuse, individuando, in particolare, i necessari adeguamenti da parte di singole amministrazioni con propri regolamenti, le procedure di validazione, i controlli anche sostitutivi, le competenze professionali richieste per la gestione delle informazioni diffuse attraverso i siti istituzionali, nonché i meccanismi di garanzia e correzione attivabili su richiesta di chiunque vi abbia interesse.

In definitiva, al fine di rendere cogenti le misure in tema di pubblicità e trasparenza, non ci si può limitare a emanare sporadicamente circolari di discutibile utilità (come la Circolare n. 2/2013 del Dipartimento della Funzione pubblica), ma occorre innanzitutto partire dalla verifica dell’effettiva attuazione delle fondamentali norme del Codice dell’Amministrazione digitale (D.Lgs. n. 82/2005), che purtroppo spesso rimangono ignorate, nonché provvedere alla destinazione delle risorse necessarie alla digitalizzazione dei processi amministrativi.

Diversamente, lo scollamento fra la disciplina e la realtà disciplinata rischia di diventare sempre più evidente.

*dott.ssa Sarah Ungaro – Digital&Law Department (Studio Legale Lisi) www.studiolegalelisi.it

 


[1] Benedetto Croce, in Teoria e storia della storiografia

[2] Come, ad esempio, le Regole tecniche per la formazione, trasmissione, conservazione, copia, duplicazione, riproduzione, validazione temporale, trasmissione ed esibizione del documento informatico, la cui emanazione è ormai da più parti invocata.