Il PIAO nei Ministeri: un percorso di apprendimento e graduale miglioramento

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A FORUM PA 2023 diversi appuntamenti saranno dedicati al PIAO. In attesa di incontrarci vi presentiamo i risultati della ricerca realizzata dall’Osservatorio sulla qualità dei PIAO CERVAP, con focus sulle esperienze 2022-2024 e 2023-2025 dei 15 ministeri italiani. La qualità media dei PIAO è del 35,5% per l’intero periodo osservato, salendo di +16,9 punti tra i due cicli, con differenze non trascurabili guidate dalla ampiezza e complessità dei portafogli di competenze. Nell’articolo tutti i dati

4 Maggio 2023

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Enrico Deidda Gagliardo

Direttore Scientifico del CERVAP, Università di Ferrara

C

Denita Cepiku

Commissione Tecnica per la Performance, DFP & CERVAP, Università di Roma Tor Vergata

Foto di Steven Lelham su Unsplash - https://unsplash.com/it/foto/atSaEOeE8Nk

Il Piano Integrato di Attività e di Organizzazione (PIAO) è uno strumento di pianificazione strategica, oltre che di programmazione operativa, introdotto dall’art. 6 del D.L. 80/2021, convertito dalla L. 113/2021.

Il PIAO costituisce un tassello fondamentale della più ampia riforma delle Pubbliche Amministrazioni (PA) contenuta nel Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza (PNRR). Le PA possono essere volano di sviluppo laddove migliorino la propria capacità di pianificazione strategica e di programmazione operativa. La sfida consiste nel progettare, sviluppare e approvare un “PIAO di qualità”, nelle sue tre componenti costitutive: qualità del documento, qualità dei soggetti coinvolti nella sua predisposizione, qualità del processo di predisposizione.

Figura 1. I dieci criteri di qualità del PIAO

In vista di FORUM PA 2023, sul tema modereremo il Talk del 18 maggio Dal PIAO al Report integrato: buone pratiche di pianificazione e monitoraggio del Valore Pubblico dai diversi comparti. All’interno della stessa Manifestazione, altri due focus sul PIAO:

Obiettivi e metodo della ricerca a cura dell’Osservatorio sui PIAO CERVAP

La ricerca, a cura dell’Osservatorio sui PIAO CERVAP, consiste in una analisi documentale condotta tramite una “Griglia di valutazione della qualità del PIAO”, sviluppata congiuntamente da CERVAP e CEPASS e automatizzata tramite l’applicativo Limesurvey. In tale griglia, ognuno dei criteri sopramenzionati contiene un determinato numero di requisiti di qualità, la cui combinazione permette di ottenere un indicatore sintetico del livello di qualità raggiunto da ogni criterio che può assumere un valore compreso tra 0 e 100.

L’oggetto della ricerca è costituito dai PIAO 2022-2024 e 2023-2025 dei Ministeri, approvati entro il 31.03.2023 e pubblicati sul Portale PIAO del DFP, oltreché sul sito istituzionale dell’ente.

2022-20242023-2025
Affari Esteri e Cooperazione Internazionale (MAECI)Affari Esteri e Cooperazione Internazionale (MAECI)
Interno (MINT)Interno (MINT)
Giustizia (MG)Giustizia (MG)
Difesa (MDIF)Difesa (MDIF)
Economia e Finanze (MEF)Economia e Finanze (MEF)
Sviluppo Economico (MISE)Imprese e Made in Italy (MIMIT)
Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (MIPAAF)Agricoltura, Sovranità Alimentare e Foreste (MASAF)
Transizione Ecologica (MITE)Ambiente e Sicurezza Energetica (MASE)
Infrastrutture e mobilità sostenibili (MIMS)Infrastrutture e dei Trasporti (MIT)
Lavoro e Politiche Sociali (MLPS)Lavoro e Politiche Sociali (MLPS)
Istruzione (MI)Istruzione e Merito (MIM)
Università e Ricerca (MUR)Università e Ricerca (MUR)
Cultura (MIC)Cultura (MIC)
Salute (MSAL)Salute (MSAL)
Turismo (MT)Turismo (MT)
Tabella 1. I Ministeri oggetto della ricerca CERVAP

Gli obiettivi della ricerca CERVAP sono:

  • O1) la quantificazione del livello di qualità media e singola dei PIAO 2022-2024 e dei PIAO 2023-2025 dei Ministeri;
  • O2) l’individuazione dei loro punti di forza e delle loro aree di miglioramento, con riferimento ai singoli criteri di qualità;
  • O3) l’individuazione delle migliori pratiche dei Ministeri con riferimento ai diversi criteri e ai diversi cicli, quali esempi utili per favorire una crescita di sistema.

Obiettivo di ricerca 1) La qualità media e singola dei PIAO dei Ministeri

La qualità media complessiva dei PIAO dei Ministeri, definita come media aritmetica tra qualità del documento (Criteri 1-5) e processi e soggetti (Criteri 6-10), è pari al 35,5% per l’intero periodo osservato, salendo di +16,9 punti tra il 2022-2024 e il 2023-2025.

I PIAO 2022-2024 registrano un basso livello di qualità media (26,8%) e una limitata dispersione tra le valutazioni migliori e quelle peggiori (box plot rosso a sinistra), come prevedibile, in ragione delle criticità connesse alla prima esperienza assoluta da parte dei Ministeri.

L’accresciuto livello di qualità dei PIAO 2023-2025 (43,7%) testimonia l’apprendimento e lo sforzo migliorativo messo in campo da molti Ministeri, con allargamento del divario tra i migliori e i meno innovativi (box plot blu a destra), per passare dal “Piano dei Piani” al “Piano Integrato”. Siamo ancora sotto la soglia della sufficienza media, anche considerando che questi PIAO sono stati predisposti con un intervallo temporale troppo ridotto rispetto al primo PIAO per poter maturare significative e diffuse conquiste metodologiche, e per giunta in concomitanza con un cambio di governo; ma il trend migliorativo, probabilmente agevolato dalla proroga al 31.03.2023, è da considerarsi incoraggiante perché racconta la volontà dei Ministeri di cominciare a pensare il futuro in modo integrato e nella nuova prospettiva del Valore Pubblico.

Le prime due sessioni di PIAO sono da considerarsi come l’anno 0 dell’esperienza per le ragioni suddette: i PIAO 2024-2026 e successivi ci diranno se i Ministeri saranno stati capaci di una significativa e progressiva crescita di sistema.

Figura 2. I risultati della ricerca CERVAP: la qualità media complessiva dei PIAO

Il confronto tra le prime due sessioni di PIAO denota trend migliorativi più o meno sostenuti per quasi tutti i Ministeri, a dimostrare una diffusa volontà di crescita da parte del cluster ministeriale: in particolare, si distinguono il MUR (+70,1%), il MLPS (+37,8%), il MIT (+33,3%) e il MEF (+26,7%). La sfida futura consisterà nel consolidamento metodologico per i Ministeri autori di exploit di crescita tra l’esperienza 2023 e quella 2024, e nel miglioramento mirato per gli altri.

Figura 3. I risultati della ricerca CERVAP: la qualità del PIAO per singolo Ministero

Obiettivo di ricerca 2) La qualità dei PIAO per criteri

I PIAO 2022-2024, lungi dall’essere integrati, sono frammentati in vari allegati quali il Piano della Performance, il Piano di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza, il Piano delle Azioni Positive, il Piano del Fabbisogno, il POLA, il Piano della Formazione, ecc, già approvati prima del 30.06.2022.

La qualità dei documenti

Il criterio che registra il livello più alto in assoluto (86,7%) e in tutte le osservazioni scientifiche (ciclo 2022-2024: 65,7%; ciclo 2023-2023: 86,7%; media: 76,6%) e l’incremento più cospicuo (+21,0%) tra i primi due cicli è la selettività (criterio 2). Il secondo livello più alto in tutte le osservazioni è raggiunto dalla semplificazione (criterio 2) (ciclo 2022-2024: 51,4%; ciclo 2023-2023: 64,0%; medio: 57,9%). Inoltre, il secondo incremento più significativo (+20,2%) tra i primi due cicli spetta ai criteri 6-10 relativi ai soggetti e al processo. L’adeguatezza presenta valori bassi, seppure in crescita (+14,7%) tra il primo (29,7%) e il secondo (44,4%) PIAO. L’integrazione presenta valori ancor più bassi, sebbere in crescita (+9,8%) tra il primo (22,5%) e il secondo (32,3%) PIAO. La funzionalità al Valore Pubblico registra il livello più basso in assoluto (14,3%) in tutte le osservazioni scientifiche (ciclo 2022-2024: 14,3%; ciclo 2023-2023: 24,7%; medio: 19,7%). L’incremento più contenuto spetta all’integrazione (+9,8%). I criteri 6-10 (processi e soggetti) si distinguono per la minore (ciclo 2022-2024) e la maggiore dispersione (ciclo 2023-205) tra i PIAO migliori e quelli da migliorare.

Figure 4. I risultati della ricerca CERVAP: la qualità del PIAO secondo i 10 criteri
Figure 5. I risultati della ricerca CERVAP: la qualità del PIAO secondo i 10 criteri
Figure 6. I risultati della ricerca CERVAP: la qualità del PIAO secondo i 10 criteri

La qualità dei soggetti e del processo

Ciò che si osserva dall’esterno del Ministero (ovvero, se il documento è di alta o bassa qualità) è, in realtà, frutto e conseguenza della qualità dei soggetti coinvolti nonché del processo messo in atto per identificare e selezionare gli obiettivi e gli indicatori, i rischi, nonché le misure di sviluppo organizzativo e professionale.

In generale, i criteri relativi a processi e soggetti si distinguono per la minore (ciclo 2022-2024) e la maggiore dispersione (ciclo 2023-205) tra i PIAO migliori e quelli da migliorare. Non stupisce che costituiscano l’aspetto più debole delle prime esperienze del PIAO, accanto alla funzionalità al VP, sebbene si registri un incoraggiante miglioramento significativo (+20,2%) dai PIAO 2022-2024 ai PIAO 2023-2025.

La presenza di gruppi di lavoro integrati, spesso interdipartimentali e a volte completi anche della parte funzionale, ha fatto la differenza. Anche fattori quali il ricorso a competenze esterne e la qualità degli OIV hanno inciso in tal senso: nei ministeri che hanno registrato i più importanti miglioramenti della qualità del documento (MUR, MLPS, MEF, MIT), si cita esplicitamente la costituzione di cabine di regia (Integration Team) che hanno ispirato, guidato ed accompagnato la predisposizione del PIAO in modo condiviso tra responsabili delle Sezioni e SottoSezioni del documento (Integration Team funzionale) e responsabili delle politiche (Integration Team tematico).

È migliorata la presenza dei dirigenti (dal 7 al 47%), dei responsabili di sezione (da 0 al 53%), e del vertice politico (dal 14 al 27%) nel processo di sviluppo del PIAO. Ancora poco attivi i responsabili di processi di digitalizzazione (che passano da 0 a 7%) e di bilancio (da 0 al 13%).

È considerevolmente aumentato il numero dei Ministeri che hanno condotto una mappatura degli stakeholder (dal 57 al 87%), sebbene tale ricognizione sia spesso molto generica e poco utile da un punto di vista operativo. Non sorprende dunque che episodi di partecipazione degli stakeholder e, in particolare, degli utenti si osservino solo nel 13% dei casi.

Obiettivo di ricerca 3) Le migliori pratiche sui PIAO

L’individuazione delle migliori pratiche sui PIAO dei Ministeri intende evidenziare esempi utili per favorire una crescita di sistema. A tal fine è importante segnalare che tra le prime 15 migliori pratiche ben 12 fanno riferimento al PIAO 2023-2025, a dimostrazione del menzionato percorso di apprendimento e graduale miglioramento della qualità dei PIAO.

Figura 7. Le migliori pratiche sui PIAO

Riflessioni conclusive

La valutazione comparata dei processi di sviluppo dei PIAO dei Ministeri nei cicli 2022-2024 e 2023-2025 attesta un processo di apprendimento in atto nella maggior parte delle amministrazioni. Il miglioramento complessivo della qualità è spinto da un avanzamento diffuso su tutti i criteri di qualità del PIAO. Il miglioramento più radicale si osserva nella selettività, che tuttavia ancora risente dell’inclusione degli obiettivi e indicatori di performance individuale. Altrettanto notevole è il rafforzamento degli aspetti di processo e la partecipazione dei principali soggetti interni ed esterni all’amministrazione. Processi e soggetti sono fondamentali per creare un ecosistema favorevole alla qualità del PIAO: la governance politica, i manager pubblici a vario livello, i dirigenti responsabili delle diverse politiche dell’ente devono interagire nell’ambito di un vero e proprio Integration Team. Le difficoltà tecniche e politiche che comporta l’identificazione di obiettivi rilevanti e la definizione di un ordine di priorità implicano la necessità di un facilitatore; ruolo che può essere assunto efficacemente dall’OIV. Infine, la partecipazione degli utenti e, più in generale, dei beneficiari di quel VP che si cerca di creare, porta a massimizzare la qualità degli obiettivi e degli indicatori e dello stesso PIAO.

D’altro canto, si registra un’elevata eterogeneità (in termini di differenza interquartile) tra i ministeri soprattutto per gli aspetti di soggetti e processo, adeguatezza, integrazione e funzionalità. Quattro ministeri hanno fatto un balzo in avanti deciso (Università e Ricerca, Lavoro e Politiche Sociali, Infrastrutture e dei Trasporti e Economia e Finanze), mentre quattro sono stabili nel biennio di riferimento (Imprese e Made in Italy, Salute, Interno, Difesa).

Vale la pena notare un’influenza positiva da parte del PNRR: tutti i ministeri hanno integrato gli obiettivi del PNRR con la programmazione del VP.

In estrema sintesi, e in ottica complessiva, si rileva tra i principali punti di forza il miglioramento del livello di semplificazione e di selettività del documento, mentre la funzionalità al VP rimane tra le principali aree da migliorare.

Aree ancora critiche riguardano la scarsa integrazione tra le diverse linee programmatorie e la scarsa misurazione degli obiettivi di VP. Infine, e di conseguenza, il monitoraggio delle performance non appare integrato non consentendo così di comprendere le leve – collegate ad aspetti operativi, organizzativi o di rischio – che condizionano la creazione di Valore Pubblico per i cittadini e la società.

Gli appuntamenti in programma a FORUM PA 2023 sono tutti gratuiti, è richiesta solo l’iscrizione sul sito dell’evento.

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22 Maggio 2024

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