Valutazione e ciclo delle performance nel settore pubblico: una guida completa

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La valutazione è un tema saliente del lavoro pubblico. Ecco una guida che presenta l’argomento in maniera completa, dalla normativa al concetto stesso di performance (articolato nelle sue componenti principali), da come si definisce e si misura un obiettivo di performance, fino agli strumenti e attori della gestione della performance

26 Marzo 2020

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Adriano Scaletta

Responsabile della valutazione della Performance, ANVUR

Questo approfondimento è stato realizzato da FPA nell’ambito del progetto di formazione avviato con Funzione Pubblica Cgil e rivolto in particolare a chi vuole partecipare alla nuova grande stagione di concorsi nella PA. Sulla piattaforma concorsipubblici.fpcgil.it, online dal 26 novembre 2019, sono disponibili video lezioni, guide e moduli sui saperi di base, le conoscenze necessarie e trasversali adatte ai programmi di tutti i concorsi pubblici. Qui il focus “La valutazione: il ciclo delle performance”, con le videolezioni e la videopillola, a cura di Adriano Scaletta, Responsabile della valutazione della Performance, ANVUR.

Perché valutare la performance nel settore pubblico

Negli ultimi decenni alcuni elementi di contesto hanno trasformato radicalmente l’operato della PA, a tal punto da rendere “inevitabile” una norma che ne prevedesse la valutazione dell’operato. Questi elementi di possono ricondurre a cambiamenti esterni e a cambiamenti interni alla PA.

Cambiamenti esterni

Per quanto riguarda i cambiamenti esterni, bisogna far riferimento a:

  1. I cittadini. Con la società moderna ciascun cittadino manifesta una pluralità di esigenze differenziate e mutevoli, al limite della personalizzazione.
  2. Le imprese. Pretendono legittimamente servizi di qualità all’altezza dei grandi cambiamenti dell’economia e della società contemporanea (quali la rivoluzione digitale, l’avanzamento del cosiddetto terziario avanzato, la delocalizzazione della manifattura tradizionale, ecc.).
  3. Le istituzioni internazionali. Rispetto alle origini, lo Stato ha delegato competenze e poteri a soggetti sovranazionali – primo fra tutti la Comunità Europea – che offrono opportunità ormai irrinunciabili, ma che in cambio impongono condizioni, limiti di spesa e pressioni per riassetti istituzionali da cui non è possibile sottrarsi

Cambiamenti interni

Per quanto riguarda, poi i cambiamenti interni alla PA bisogna riportare:

  1. Le competenze richieste. A fronte di cambiamenti così radicali e repentini, una PA efficace deve essere in grado di riconoscere i bisogni provenienti dall’utenza e acquisire le competenze necessarie per rispondere efficacemente. Queste competenze devono essere acquisite da una parte al proprio interno (mediante la formazione continua), e dall’altra al proprio esterno (attraverso un reclutamento mirato o il ricorso a consulenze temporanee).
  2. Gli strumenti. L’utente della PA, sia esso un cittadino o un’impresa, è portato inevitabilmente a confrontare il servizio pubblico con quello offerto dal mercato. Per far in modo che la rivoluzione tecnologica porti ad una reale trasformazione digitale dei servizi pubblici, occorre focalizzare l’attenzione sui risultati, vale a dire sul miglioramento effettivamente percepito della qualità del servizio erogato.
  3. Le risorse. I vincoli di finanza pubblica provenienti da accordi internazionali, il debito pubblico, le crisi economiche e la cattiva reputazione della PA, sono tutti fattori che concorrono alla razionalizzazione delle risorse. Tutto ciò a fronte di esigenze di specializzazione e professionalizzazione sempre più avanzate, necessarie per affrontare le sfide della società e dell’economia contemporanee

La combinazione di questi fattori inevitabilmente ha spostato il fuoco del funzionamento della PA da una prospettiva tutta interna centrata sulla regolarità procedurale (ai limiti dell’autoreferenzialità), a una più aperta che si concentra sulla qualità del servizio e sugli impatti generati.

Dalla regolarità procedurale alla qualità e all’impatto

In altri termini, mentre fino a pochi decenni fa, il rispetto delle regole era di per sé garanzia del “servizio pubblico”, nel mondo contemporaneo ciò non appare più sufficiente. Risulta ormai chiaro, infatti, che pur garantendo la legalità, le PA possono rispondere alle istanze degli utenti più o meno velocemente, impiegando risorse in modo più o meno appropriato.

In sostanza, al netto di fenomeni corruttivi che certamente persistono e rispetto ai quali sarebbe un errore abbassare la guardia, si possono comunque registrare performance differenti, conseguenza di modelli gestionali più o meno adatti al contesto organizzativo in cui vengono applicati.

Il D.Lgs. 150/2009

Le PA devono, per Legge, valutare le proprie performance. La Norma di riferimento è il D.Lgs. 150/2009 – la cosiddetta “Legge Brunetta”, che all’articolo 3 comma 2 recita testualmente: “Ogni amministrazione pubblica è tenuta a misurare e a valutare la performance con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti”.

Il D.Lgs. 150/09, che ha introdotto la valutazione della performance nella Pubblica Amministrazione italiana, si inserisce all’interno di una serie di interventi normativi che dall’inizio degli anni ‘90 del secolo scorso ha innestato nel sistema pubblico elementi di aziendalizzazione e managerialità (su tutti il D.Lgs. 29/93 e il D.Lgs. 286/99). Da qui discende un altro fattore che è bene mettere a fuoco: la PA moderna segue approcci gestionali di tipo manageriale, attenti al consumo delle risorse e al raggiungimento dei risultati. In altri termini, oggi è convenzionalmente accettato che si lavori “per obiettivi” anche all’interno della PA.

Ma qual è, dunque, l’oggetto della valutazione della performance della PA? Valutare la performance significa definire “la qualità delle prestazioni erogate dalle organizzazioni pubbliche”, siano esse nazionali (un Ministero, un Ente economico o non economico, un’Agenzia, ecc.), territoriali (Comuni, Città metropolitane, Regioni) o di altra natura (Forze Armate, Istruzione, Ricerca e Università).

Le tre dimensioni della performance e il principio di competizione individuale

Nel D.Lgs. 150/09 la valorizzazione del merito individuale assume un ruolo fondamentale per garantire efficienza gestionale e produttività.

Secondo i “princìpi generali” del Decreto, “la misurazione e la valutazione della performance sono volte al miglioramento della qualità dei servizi offerti dalle Amministrazioni Pubbliche, nonché alla crescita delle competenze professionali, attraverso la valorizzazione del merito e l’erogazione dei premi per i risultati perseguiti dai singoli e dalle unità organizzative”.

Si riconoscono in questo articolo le tre dimensioni della performance, due di tipo organizzativo (quella dell’Ente nel suo complesso e quella delle unità organizzative) e una individuale (quella relativa alle singole persone). Il dettato normativo dedica quindi diversi articoli alla definizione di premi e risultati individuali (l’intero Capo II), riconoscendo alla competizione tra i singoli dipendenti un principio fondante per il miglioramento delle prestazioni delle strutture e dell’intera Amministrazione.

Prospettiva strategica e performance organizzativa

La consapevolezza dell’esistenza di più Pubbliche Amministrazioni, con missioni, assetti organizzativi e risultati differenti, fa sì che le modalità di impiego delle risorse pubbliche prelevate da redditi, profitti e patrimoni debbano essere oggi dichiarate a priori, monitorate in corso d’opera e rendicontate a posteriori.

Viene introdotta così nel settore pubblico una “prospettiva strategica” fino a pochi anni fa del tutto sconosciuta. Oggi gli organi di indirizzo politico-amministrativo di tutte le PA sono chiamati a dichiarare gli obiettivi che intendono perseguire e gestire in modo trasparente le azioni e le risorse che mettono in campo per realizzarli. Si tratta di una sfida nuova per la PA italiana, che può davvero portare ad un cambio di passo nell’erogazione dei servizi pubblici.

Nel linguaggio della nostra normativa a questa idea corrisponde il concetto di “performance organizzativa”, che secondo quanto indicato all’articolo 8, concerne:

  • l’attuazione di politiche e il conseguimento di obiettivi collegati ai bisogni e alle esigenze della collettività;
  • l’attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione dell’effettivo grado di attuazione dei medesimi, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard qualitativi e quantitativi definiti, del livello previsto di assorbimento delle risorse;
  • la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive;
  • la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell’organizzazione e delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e programmi;
  • lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione;
  • l’efficienza nell’impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento ed alla riduzione dei costi, nonché all’ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi;
  • la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati;
  • il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità.

La distorsione della vera finalità della norma

Il flusso logico che sottende alla disciplina sulla performance si può sintetizzare nei seguenti 4 passaggi:

  1. il fine ultimo è l’interesse generale, il valore pubblico;
  2. l’efficienza è la condizione per raggiungere il fine;
  3. i sistemi incentivanti sono metodi per migliorare l’efficacia e l’efficienza;
  4. la premialità (monetaria) è uno dei possibili strumenti utilizzabili per i sistemi incentivanti.

Nei primi anni di applicazione del Decreto, tuttavia, l’attenzione si è concentrata esclusivamente sull’ultimo passaggio, determinando due conseguenze principali:

  • si sono offuscati completamente i primi tre passaggi;
  • si è sterilizzato completamente l’impatto innovativo che l’immissione dei princìpi della qualità e della trasparenza potevano avere sul funzionamento della PA italiana.

Un sistema tutto fondato sulla premialità individuale ha determinato frequenti inchieste giornalistiche, le quali periodicamente richiamano la fallacia di un sistema che, a fronte di evidenti inefficienze gestionali, riconosce premi grazie al “pieno” conseguimento degli obiettivi dichiarati. Si tratta di un problema legato alla qualità degli obiettivi, ma anche alla carente esplicitazione del rapporto tra le dimensioni della performance, vale a dire tra quelle organizzative e quella individuale.

La performance individuale

Per quanto riguarda il tema della performance individuale, la Norma distingue gli ambiti relativi alla dirigenza e al personale con incarichi di responsabilità, da quelli del restante personale.

Il primo comma dell’art.9, recita: “la misurazione e la valutazione della performance individuale dei dirigenti e del personale responsabile di una unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità è collegata:

  • agli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità, ai quali è attribuito un peso prevalente nella valutazione complessiva;
  • al raggiungimento di specifici obiettivi individuali;
  • alla qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura, alle competenze professionali e manageriali dimostrate, nonché ai comportamenti organizzativi richiesti per il più efficace svolgimento delle funzioni assegnate;
  • alla capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione dei giudizi.”

Il secondo comma, invece, è dedicato alla “misurazione e la valutazione svolte dai dirigenti sulla performance individuale del personale sono effettuate:

  • al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali;
  • alla qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza, alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali e organizzativi.”

In particolare, sulla prestazione individuale incide la prestazione collettiva della unità di riferimento, sia riguardo al personale che ne ha diretta responsabilità (in termini di risultati, qui intesi come “indicatori”), sia riguardo al personale che invece vi partecipa soltanto (in termini di qualità del contributo apportato).

La difficoltà di rappresentare la relazione tra performance organizzativa e individuale

In questi anni di applicazione del D.Lgs. 150/09, tuttavia, le Amministrazioni hanno incontrato grandi difficoltà nel trasferire il “flusso logico” esposto in precedenza (quello che va dall’interesse collettivo al riconoscimento del contributo del singolo) al sistema degli obiettivi definito nei Piani della performance.

Alla base di questa difficoltà non c’è solo la tendenza a definire obiettivi di scarsa qualità per ottenere il premio, ma anche la difficoltà nel legare le diverse dimensioni della performance, dovuta in primis alla confusione esistente tra obiettivi di performance organizzative e obiettivi di performance individuale dei Dirigenti e dei Responsabili.

Come definire modelli efficaci di gestione della performance

Per definire dei modelli efficaci di gestione della performance, ogni Amministrazione dovrebbe chiedersi:

  • Il Dirigente raggiunge un obiettivo “individuale” da solo o con il contributo della propria squadra?
  • Che rapporto esiste tra gli obiettivi del Dirigente e quelli della propria struttura? Coincidono o vanno distinti?
  • Gli obiettivi delle strutture come si legano con gli obiettivi strategici dell’Amministrazione?

Non esistono risposte univoche a queste domande: ciascuna Amministrazione compie le proprie scelte. Nella migliore delle ipotesi il modello di gestione della performance viene adattato alle caratteristiche culturali e organizzative che contraddistinguono un Ente, all’interno di un territorio e in un dato momento storico.

Tale modello, tuttavia, dovrebbe esser chiaro in merito ad almeno tre aspetti:

  1. come si misurano le tre dimensioni della performance (quali obiettivi, indicatori e target);
  2. come si collegano tra loro queste (distinte) misurazioni;
  3. come vengono utilizzate tali misurazioni per valutare le performance organizzative (dell’Ente e delle unità organizzative) e quelle individuali (di ciascun dipendente).

È bene tener presente, che tali scelte, quando sono sostanziali, modificano la cultura organizzativa e il clima aziendale. Mutano così le caratteristiche sulle quali era stato impostato il modello e richiedono di conseguenza un suo aggiornamento, sia esso radicale o semplicemente evolutivo. È proprio in questo senso che dovrebbe innescarsi nell’Amministrazione Pubblica un ciclo virtuoso orientato al miglioramento continuo.

Il segreto, in estrema sintesi, non è la ricerca del modello perfetto (e definitivo), ma la tensione verso modelli adatti a perseguire risultati sempre più ambiziosi.

Il D.Lgs. 74/2017

Trascorsi otto anni dalla sua emanazione, la Legge sulla performance è stata modificata con il D.Lgs. 74/2017, che ha rafforzato l’enfasi sull’ascolto dell’utenza e, più in generale, sulla valutazione delle performance organizzative.

Tali provvedimenti sono stati voluti per contrastare la deriva adempimentale che vede nella Legge sulla performance un odioso meccanismo burocratico finalizzato esclusivamente a elargire premi e ricompense a Dirigenti e dipendenti pubblici, “a prescindere” dai meriti.

In buona sostanza viviamo una fase in cui si sta cercando di stemperare l’eccessiva enfasi attribuita alla performance individuale, concentrando l’attenzione su quella organizzativa.

L’obiettivo di performance

Il D.Lgs. 150/09 nel descrivere il ciclo di gestione della performance stabilisce che una delle sue fasi più rilevanti è la “definizione e l’assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori”.

In generale un obiettivo rappresenta una meta, un traguardo che si intende raggiungere. Tipicamente nella definizione degli obiettivi si utilizza un verbo o un sostantivo che indicano un cambiamento auspicabile di una situazione esistente. Ad esempio:

  • “migliorare” o “miglioramento”
  • “incrementare” o “incremento”
  • “ridurre” o “riduzione”

Nel linguaggio tipico della programmazione, tuttavia, l’obiettivo non può essere inteso soltanto come la descrizione di un fine, semplicemente perché rischia di confondersi con altri concetti chiave della pianificazione strategica, come le missioni, le linee d’indirizzo, le azioni o anche le attività. Ecco allora che nel cosiddetto performance management, per descrivere un obiettivo, occorrono altri attributi, efficacemente sintetizzati dall’acronimo inglese SMART, dove:

  • “S” sta per Specific (specifico)
  • “M” per Measurable (misurabile)
  • “A” per Achievable (raggiungibile)
  • “R” per Realistic (realistico)
  • “T” per Time-Based (quantificabile temporalmente)

In altre parole, un obiettivo:

  • deve essere descritto in modo non ambiguo
  • deve apparire verosimile, non solo perché “sensato”, ma anche perché realizzabile
  • e, infine, deve prevedere un criterio esplicito attraverso il quale stabilire se è stato perseguito o meno, in un preciso arco temporale

Si tratta di qualcosa di molto diverso da quel che normalmente intendiamo quando usiamo il termine “obiettivo”, che nel linguaggio comune può non essere caratterizzato da tutti gli attributi appena elencati (ad es. quando diciamo: “ci diamo l’obiettivo di essere meno litigiosi”, oppure “il mio obiettivo è guadagnare di più”).

Misurabilità degli obiettivi di performance

Tra le caratteristiche appena descritte degli obiettivi di performance assume un ruolo principale la loro effettiva misurabilità.

Ogni volta che si definisce un criterio di misurazione di un obiettivo si realizza un’attività che tecnicamente viene definita di “operazionalizzazione”, ma che in realtà svolgiamo tutti correntemente, anche se non sempre ne siamo consapevoli. In generale, “operazionalizzare un concetto” significa, sempre, limitarne il campo semantico.

Per dirla in modo più semplice, quando misuriamo qualcosa in un certo senso stiamo “riducendo” il significato di quella cosa, cogliendone solo alcune dimensioni. Alcune volte questa riduzione è molto limitata, altre invece è decisamente più consistente. Nel primo caso avremo una misurazione più accurata, nel secondo molto più approssimativa.

Per fare un esempio, consideriamo il concetto del “peso” e attribuiamolo a delle persone. Prendiamo una bilancia e procediamo a pesare un uomo e una donna. Dopo esserci assicurati che la bilancia è ben tarata, notiamo che l’uomo pesa 90 Kg e la donna ne pesa 70. A questo punto, ci troviamo tutti d’accordo che l’uomo è più pesante della donna di 20 kg.

Ora prendiamo il concetto di “altruismo” e immaginiamo che l’uomo abbia registrato un “indice di altruismo” pari a 6,2 su una scala da uno a dieci, mentre la donna si assesti su 6,8. In questo caso sarà molto più difficile convenire unanimemente sul fatto che la donna è più altruista dell’uomo, perché tutti ci chiederemo come è stato calcolato quell’indice, vale a dire quali dimensioni del concetto “altruismo” sono state considerate e poi misurate per giungere a quei valori.

In realtà (questo è il punto) in entrambi i casi si è agito operazionalizzando il concetto. Mentre, però, tutti siamo convenzionalmente d’accordo che i chili rilevati da una bilancia sono la misura che indubbiamente indica il peso della persona, questo fantomatico indice dell’altruismo non gode della stessa unanime accettazione.

Quest’ultima, d’altronde, è proporzionale alla complessità del concetto: tanto più sarà “semplice” (se vogliamo monodimensionale), tanto più sarà diffuso il consenso sui criteri di misurazione da adottare. Viceversa, tanto più sarà complesso e tanto sarà più difficile trovare unanimità (si pensi alla differenza tra il reddito pro-capite e la qualità della vita di un dato territorio).

Oggettività della misurazione

Ora, si può affermare che la misura del peso è oggettiva, mentre quella dell’altruismo non lo è. In realtà, la capacità di una misurazione di descrivere un concetto è figlia di una convenzione, che è più o meno consolidata, ma mai oggettiva.

Ciò che invece può essere “oggettiva” è l’attività di rilevazione della misura, che (rispettati certi standard) non cambia a seconda di chi compie l’atto della misurazione. Ad esempio, se un atleta segna un tempo di 9,99’’ sui 100m, mentre il precedente record era 10,04’’, siamo tutti concordi che il record è stato abbattuto di 0,05’’. Il dato è “oggettivo”!

Ipotizziamo però che il record precedente sia stato fissato nel 1960 e che all’epoca non fosse considerato il fattore vento. Oggi, infatti, la misura nelle gare di atletica all’aperto è calcolata sul tempo impiegato per percorrere una data distanza, ma controllando la velocità del vento, che può influenzare la prestazione assoluta (quella che fissa il record).

La velocità di un centometrista, dunque, è “oggettivamente” misurata attraverso il tempo che impiega per percorrere la distanza, ma in realtà quella misura non “spiega” il concetto di “velocità omologabile ai fini del record” in modo completamente oggettivo. Nel 1960, infatti, non si teneva conto della velocità del vento, mentre oggi se ne tiene conto. Tale concetto, quindi, è oggi misurato con un indice più complesso del semplice rapporto spazio-tempo e lo si fa in modo diverso dal passato proprio in virtù di una convenzione, che in questo caso è stata stabilita da una federazione sportiva.

In sintesi, nel descrivere un concetto, una misurazione è “buona” quando è convenzionalmente accettata dalla comunità di riferimento. Diventa oggettiva, invece, quando (a parità di condizioni di rilevazione, come strumentazione ed altro), non cambia il risultato.

Rimanendo nell’ambito dello sport, è un po’ la differenza che intercorre tra le gare di velocità (dove è uno strumento che definisce il risultato) e quelle di abilità, dove invece il verdetto è stabilito in base al punteggio attribuito da un giudice.

Per tornare al nostro argomento, a questo punto è bene porci la domanda: nel mondo del management e dei servizi pubblici, abbiamo a che fare con concetti più vicini al peso o all’altruismo, ai 100m o alla ginnastica artistica? Ebbene, ci troviamo a confrontarci con “oggetti” molto complessi ed è quindi utile tenere a mente la differenza fondamentale che intercorre tra l’atto di misurare (che può essere oggettivo) e quello di attribuire un valore attraverso la misurazione (che invece potrebbe non esserlo).

Qualità di un obiettivo

La differenza tra un obiettivo e un semplice intendimento, dunque, è la capacità di misurarlo. Intorno a tale requisito ruota gran parte della qualità di un obiettivo. Quest’ultima può essere riconosciuta soltanto osservando quella che definiamo la “filiera” obiettivo-indicatore-target.

Nel linguaggio economico una filiera è l’insieme dei settori coinvolti nella realizzazione di una determinata produzione (ad es. la filiera del tessile). Nella filiera tutte le componenti sono necessarie, ma nessuna è sufficiente a portare a termine il ciclo produttivo. Per estensione, utilizziamo questo termine per sostenere che la qualità di un obiettivo (se vogliamo la sua capacità di essere SMART) la si osserva soltanto se si intendono insieme questi tre ambiti:

  • come descrivo il mio fine;
  • come lo misuro;
  • qual è il valore atteso del risultato che intendo realizzare.

In questo ambito si registra una grande confusione, con degli errori piuttosto “tipici”. Ad esempio la filiera potrebbe non essere descritta correttamente, potrebbe non essere completa o co potrebbe essere incoerenza tra le sue tre componenti.

Facciamo qualche esempio:

  • Una azienda ha l’obiettivo di assicurare la qualità dei servizi. L’indicatore è costituito da una relazione del Dirigente, mentre il target è da raggiungere entro il 31 dicembre.
    Si tratta di un obiettivo eccessivamente vago, di un indicatore non adeguato e di un target che non specifica nulla (infatti, il Piano della performance è triennale, ma a scorrimento annuale). Una possibile riformulazione potrebbe essere la seguente:
  • Obiettivo: migliorare la qualità dei servizi a sportello
  • Indicatore: media risposte positive del questionario di soddisfazione dell’utenza
  • Target: > 70%.
  • Un secondo esempio potrebbe essere una Amministrazione che ha l’obiettivo di ridurre i tempi d’attesa. L’indicatore è costituito dall’acquisizione di nuovo software, mentre il target è da raggiungere entro il 30 giugno.
    In questo caso l’obiettivo è ben formulato, ma l’indicatore è una misura che spiega l’obiettivo in modo troppo limitato, mentre il target può essere sensato (è precedente alla fine dell’anno). Una possibile riformulazione può consistere nel cambiare l’indicatore (e di conseguenza il target), oppure la descrizione dell’obiettivo. Ad esempio:
  • Obiettivo: riduzione dei tempi d’attesa
  • Indicatore: giorni medi di attesa
  • Target: -2 rispetto al triennio precedente

Oppure:

  • Obiettivo: migliorare la strumentazione per la gestione del servizio
  • Indicatore: acquisizione nuovo software
  • Target: target: entro il 30 giugno

Ciò che appare evidente in tutti questi esempi è che ciascuna delle tre componenti della “filiera” è strettamente legata alle altre e deve rispondere a dei requisiti di coerenza, completezza e significatività, senza pretesa di alcuna oggettività.

Va sottolineato, invece, che nella scelta dell’indicatore si sta semplificando il “significato dell’obiettivo” in modo più o meno accentuato (come nel secondo esempio) e la sua misurazione può essere dicotomica o parametrica.

Il ciclo della performance

il ciclo della performance è stato introdotto per tutte le Pubbliche Amministrazioni italiane dal D.Lgs. 150/09.

Il ciclo prevede tre macro-fasi:

  1. la prima relativa alla pianificazione;
  2. la seconda alla misurazione-valutazione;
  3. mentre la terza utilizza i risultati della performance.

Al centro del ciclo, quindi, si collocano misurazione e valutazione, che spesso vengono intese in modo indifferenziato, ma che invece sono due attività che vanno ben distinte.

Le fasi del ciclo di performance

La performance è la prestazione realizzata da una data organizzazione, grazie al contributo di ciascuna delle sue strutture. Queste ultime possono essere di diverso livello gerarchico e rappresentano la suddivisione a scopi funzionali di tutte le unità di personale.

La performance, pertanto, ha una componente organizzativa e una individuale, che non possono essere nettamente separate tra loro, semplicemente perché la prima è realizzata grazie al contributo della seconda.

Secondo quanto previsto dal Decreto, la pianificazione della performance si fonda sulla definizione di obiettivi, indicatori e target, che vanno collegati alle risorse necessarie per raggiungerli.

Una volta avviato il ciclo della performance, dovrà essere svolto un monitoraggio intermedio sull’andamento delle prestazioni e un’attività conclusiva di misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale.

A valle della valutazione, poi, è previsto “l’utilizzo dei sistemi premianti” mediante criteri di valorizzazione del merito e la rendicontazione dei risultati agli organi interni dell’Amministrazione, ai cittadini, agli utenti e ai destinatari dei servizi.

La misurazione della performance

Pur essendo affiancate in un’unica fase del ciclo di performance, la misurazione e la valutazione sono due attività distinte, non sovrapponibili.

Nel linguaggio del management misurare una prestazione rappresenta l’atto di rilevare un valore, possibilmente quantitativo, che mostri il grado di perseguimento degli obiettivi stabiliti in fase di pianificazione.

Per compiere tale misurazione si utilizzano degli indicatori, anch’essi dichiarati preventivamente, che rilevano il raggiungimento o l’eventuale distanza dai valori attesi prefissati, denominati target.

Se ne deduce che, la misurazione nel ciclo di performance è la rilevazione della distanza che intercorre tra obiettivi e risultati, attraverso gli indicatori.

Misurare chi e cosa

Come abbiamo visto, nei sistemi di performance si misurano i risultati attraverso indicatori associati ad obiettivi. Naturalmente, questa misurazione deve prendere in considerazione sia gli obiettivi riferiti alle performance organizzative, che a quella individuale.

In sostanza, nei Piani della performance dovrebbero essere facilmente riconoscibili gli obiettivi:

  • dell’Amministrazione nel suo complesso
  • delle unità organizzative
  • e (eventualmente) dei singoli individui

Il Decreto, tuttavia, non fornisce indicazioni chiare sul collegamento tra obiettivi e dimensioni della performance. Per quanto attiene la performance organizzativa, l’art. 10 prevede soltanto che nel Piano siano individuati gli “obiettivi strategici e operativi”, senza esplicitarne le finalità d’utilizzo. Ad ogni modo, si può assumere che i primi siano attribuibili all’Amministrazione nel suo complesso e i secondi alle strutture.

Gli “obiettivi individuali”, invece, sono chiaramente collocati tra gli ambiti di misurazione della performance individuale. Tali obiettivi evidentemente riguardano le singole persone, anche se poi con la stessa finalità vengono introdotti – relativamente al solo personale senza incarichi – anche gli “obiettivi di gruppo”.

Il Decreto in sostanza non definisce chiaramente quali tipi di obiettivi si utilizzano per misurare le diverse dimensioni della performance.

Sono almeno tre le conseguenze negative di questa ambiguità, tutte riscontrabili in modo piuttosto evidente nei Piani della performance pubblicati dalle PA italiane in questi anni, e cioè:

1.  una proliferazione non necessaria di attribuiti assegnati agli obiettivi (“organizzativi”, “di progetto”, “di miglioramento”, “di funzionamento”, ecc.)

2.  una sovrapposizione sottaciuta tra performance organizzativa della struttura e performance individuale del suo Responsabile, che invece è sempre bene distinguere

3.  una omissione diffusa della misurazione della performance organizzativa dell’Amministrazione nel suo complesso, che rende poco comprensibile il collegamento con gli obiettivi operativi

È bene prendere coscienza di tali criticità, perché all’atto pratico rischiano di rendere inefficace l’intera gestione del ciclo di performance.

La valutazione della performance

Prima di indicare le fasi del ciclo della performance, il D.Lgs. 150/09 introduce i “princìpi generali”, tra i quali viene stabilito che “le Amministrazioni Pubbliche adottano metodi e strumenti idonei a misurare, valutare e premiare la performance individuale e quella organizzativa, secondo criteri strettamente connessi al soddisfacimento dell’interesse del destinatario dei servizi e degli interventi”.

Il Decreto nelle sue premesse, dunque, scandisce tre momenti distinti: quello della misurazione, quello della valutazione e quello dell’attribuzione del premio, ciascuno in riferimento alle due componenti della performance, organizzativa e individuale.

Se la misurazione è la rilevazione della distanza tra obiettivi e risultati, la valutazione è un’operazione analitica più complessa, che non può prescindere dalla presa d’atto dei risultati, ma che necessita di qualche elemento in più.

Le modifiche al D.Lgs.150/09 introdotte con il D.Lgs. 74/17 vanno proprio in questa direzione, stabilendo che la valutazione della performance organizzativa, oltre alla misurazione degli obiettivi strategici e operativi, debba tener conto anche:

  • delle evidenze prodotte da agenzie di valutazione, laddove previste
  • ma soprattutto della rilevazione della soddisfazione degli utenti e dei cittadini, che deve avvenire mediante una loro attiva partecipazione

Per quanto riguarda la performance individuale dei Dirigenti e del personale con incarico, il D.Lgs. 150/09, già dalla sua prima emanazione prevede un’attività valutativa più ampia, composta da:

  • misurazione degli obiettivi di struttura (denominati “indicatori”), con un intervento del D.Lgs. 74/09 a rafforzarne la rilevanza
  • misurazione degli obiettivi individuali
  • considerazione delle competenze professionali e manageriali dimostrate
  • capacità di valutazione dei collaboratori

Anche la valutazione della performance del personale senza incarico va oltre la sola misurazione di obiettivi individuali o di gruppo, perché vi associa “la qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza” (evidentemente valutata dal Responsabile), le competenze dimostrate e i comportamenti professionali e organizzativi agiti.

Possiamo concludere, in estrema sintesi, che la misurazione è un’attività necessaria, ma non sufficiente per valutare tanto la performance organizzativa, quanto quella individuale.

L’erogazione del premio

L’articolo del Decreto che definisce i “principi generali” della norma, dopo aver indicato i tre momenti del ciclo (vale a dire misurazione, valutazione e erogazione del premio), fornisce alcune indicazioni su quest’ultimo punto.

La valutazione della performance, infatti, “è condizione necessaria per l’erogazione di premi”. Con le modifiche del D.Lgs. 74/2017 vengono associati a questi ultimi anche tutte le altre possibili “componenti del trattamento retributivo legate alla performance” e si aggiunge che la valutazione della performance “rileva ai fini del riconoscimento delle progressioni economiche, dell’attribuzione di incarichi di responsabilità al personale, nonché del conferimento degli incarichi dirigenziali”.

Se la finalità ultima della valutazione della performance è prettamente “organizzativa”, perché mira a rilevare il contributo di ciascuna Amministrazione all’interesse generale, l’uso che se ne fa è invece tutto orientato alla sua dimensione individuale. In altre parole, ciò che interessa ai cittadini e alle imprese è sapere come sono utilizzate le risorse provenienti dalla tassazione, piuttosto che l’ammontare del premio erogato al singolo dipendente pubblico.