Il principio DNSH alla prova dell’applicazione

Questo articolo è tratto dal capitolo “Transizione verde” dell’Annual Report di FPA presentato il 18 gennaio 2024. La pubblicazione è gratuita

La creazione del dispositivo di Ripresa e Resilienza, nato a livello unionale per supportare la ripresa degli Stati membri fiaccati dalla crisi pandemica, ha messo a disposizione dei Paesi europei, e in particolare dell’Italia, ingenti risorse da destinare a investimenti e riforme, imponendo tuttavia, oltre al raggiungimento di obiettivi intermedi e finali che traguardano al giugno 2026, anche il rispetto di principi trasversali. Tra questi ultimi particolarmente innovativo e sfidante risulta quello di non arrecare un danno significativo all’ambiente – Do Not Significant Harm (DNSH).

Ogni iniziativa del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), sia essa riforma o investimento, deve dimostrare di non arrecare un danno significativo all’ambiente, così come declinato nei sei obiettivi ambientali del Green Deal europeo:

1. la mitigazione dei cambiamenti climatici;
2. l’adattamento ai cambiamenti climatici;
3. l’uso sostenibile, la protezione delle risorse idriche e marine;
4. l’economia circolare, inclusa la prevenzione, il riutilizzo e il riciclaggio dei rifiuti;
5. la prevenzione e riduzione dell’inquinamento;
6. la protezione e il ripristino di biodiversità e degli ecosistemi.

Il rispetto del principio DNSH deve essere garantito nelle diverse fasi di attuazione delle misure, ed è guidato da una prima autovalutazione che ciascuna amministrazione titolare ha dovuto produrre quando il Piano è stato presentato alla Commissione in vista della sua adozione.

Nella fase di predisposizione del PNRR, sulla base degli Orientamenti tecnici della Commissione europea[1], le amministrazioni titolari hanno infatti effettuato un’autovalutazione[2] tesa a individuare se, rispetto a ciascuno dei sei obiettivi ambientali, l’investimento o la riforma di competenza:

• avesse impatto nullo o trascurabile sull’obiettivo;
• sostenesse l’obiettivo con un coefficiente del 100%, secondo l’allegato VI del Regolamento UE 2021/241 che riporta il coefficiente di calcolo del sostegno agli obiettivi ambientali per tipologia di intervento;
• contribuisse in modo sostanziale all’obiettivo ambientale[3];
• richiedesse una valutazione DNSH complessiva, fornendo una valutazione sostanziale del rispetto del principio DNSH e identificando il tipo di evidenza a supporto dell’analisi.

L’adesione al principio DNSH implica un approccio globalmente differente rispetto a come valutiamo l’impatto delle diverse politiche sull’ambiente. Il principio è, infatti, assoluto e non può essere inteso in senso relativo. Pertanto, non ci si accontenterà che una misura si limiti a ridurre il danno all’ambiente (ad esempio, un’agevolazione per l’acquisto di auto che inquina meno rispetto alla media del parco auto esistente) ma si pretenderà che la misura non abbia alcun impatto sull’ambiente, o addirittura, che contribuisca a migliorare la situazione ambientale. Tocca quindi alle amministrazioni titolari dei diversi interventi dimostrare, in ciascuna fase dell’attuazione, che l’implementazione della misura non sta danneggiando l’ambiente. In fase di selezione dei progetti, sarà così necessario verificare che sia opportunamente richiamata nei bandi e negli avvisi la necessità che i progetti siano conformi al principio DNSH.

Nelle fasi successive, ad esempio all’avvio delle procedure di affidamento di beni e servizi, verranno inseriti nei documenti di gara i richiami ai requisiti ex ante che la fornitura dovrà rispettare per essere ritenuta DNSH compliant. Gli stessi requisiti saranno poi verificati ex post, a valle della gara.

In alcuni casi, infatti, il rispetto del principio DNSH è posto come requisito necessario ai fini del raggiungimento di milestone e target di una determinata misura e dovrà essere oggetto di prova da parte dell’amministrazione titolare al momento della rendicontazione. Per assistere le amministrazioni titolari di misure e i soggetti attuatori degli interventi nel processo di indirizzo e nella raccolta di informazioni e verifica per assicurare il rispetto del principio DNSH, il Ministero dell’economia e delle finanze ha elaborato una Guida operativa, pubblicata con circolare[4] della Ragioneria Generale dello Stato del 30 dicembre 2021, n.32, successivamente aggiornata con circolare della Ragioneria Generale dello Stato del 13 ottobre 2022, n.33.

La Guida operativa[5] si propone di fornire un orientamento ad amministrazioni titolari e soggetti attuatori, oltre a suggerire possibili modalità di verifica del DNSH, fornendo informazioni sui requisiti tassonomici, sulla normativa corrispondente e sugli elementi utili per documentare il rispetto di tali requisiti (ad esempio proponendo apposite check list di controllo). Nella maggior parte dei casi, è possibile rassicurare gli operatori sulla circostanza che la normativa ambientale nazionale di riferimento è già conforme ai principi DNSH e sono previste nell’ordinamento nazionale certificazioni ambientali idonee.

Un ulteriore supporto fornito alle amministrazioni è dato dalla raccolta di frequently asked questions (FAQ) su diversi temi di interesse pubblicati sul portale dedicato al PNRR, Italia Domani.

Intensa è stata ed è, a partire dallo scorso anno, l’attività di formazione e divulgazione che ha consentito attraverso webinar dedicati di affrontare il tema della conformità al DNSH con riferimento specifico ai diversi ambiti di interesse: edilizia, prodotti elettronici, hosting e Cloud, rifiuti, produzione di energia, tra gli altri.

L’attività di accompagnamento rimane, infatti, di estremo interesse per amministrazioni centrali e soggetti attuatori che chiedono supporto nell’interpretazione dei requisiti tassonomici.

Le maggiori sfide sono rappresentate, al momento, dalla necessità di far comprendere il principio DNSH e la sua applicazione anche a tutti i soggetti attuatori locali coinvolti nella gestione di numerose misure del PNRR, nonché supportare le amministrazioni titolari nel verificare la conformità al DNSH dei cosiddetti ‘progetti in essere’, ovvero iniziative avviate prima che si fosse diffusa la consapevolezza sulla necessità di ‘non arrecare danni all’ambiente’ secondo le modalità previste dalla Commissione europea. Le competenze sul DNSH si stanno stratificando con il tempo e l’esperienza in base alle diverse fasi dell’attuazione delle misure. Si sconta tuttavia l’assenza di linee guida da parte della Commissione e, considerato che gli altri Stati membri staranno affrontando criticità analoghe, il tempo è maturo per promuovere un ampio confronto a livello europeo atto a consolidare le competenze sin qui acquisite, anche in considerazione del nuovo capitolo del PNRR REPowerEU e dell’applicazione del DNSH anche alle misure finanziate dai fondi strutturali europei.

[1] Comunicazione della Commissione UE recante gli Orientamenti tecnici sull’applicazione del principio “non arrecare un danno significativo” a norma del Regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza, consultabile sul sito italiadomani.gov.it

[2] Le schede di autovalutazione redatte dalle diverse amministrazioni possono essere reperite sul portale italiadomani.gov.it

[3] Gli articoli da 10 a 16 del Regolamento UE 2020/852 definiscono il ‘contributo sostanziale’ in relazione a ciascuno dei sei obiettivi ambientali nonché alle ‘attività abilitanti’.

[4] Tra l’altro, la circolare raccomanda alle amministrazioni di esplicitare gli elementi essenziali necessari all’assolvimento del DNSH nei Decreti di finanziamento e negli specifici documenti tecnici di gara, eventualmente prevedendo meccanismi amministrativi automatici che comportino la sospensione dei pagamenti e l’avocazione del procedimento in caso di mancato rispetto del DNSH. Il testo della circolare è consultabile sul sito rgs.mef.gov.it.

[5] La Guida operativa DNSH è disponibile sul sito italiadomani.gov.it, sul quale sono pubblicati anche eventuali aggiornamenti.