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Modelli e competenze, ecco di cosa ha bisogno il procurement pubblico

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Le dinamiche dell’e-procurement esigono nuovi modelli organizzativi, una vision manageriale profondamente diversa che si preoccupi di non far percorrere al dato informatico le stesse burocratiche strade del documento cartaceo, e soprattutto l’apporto di nuove competenze di natura multidisciplinare. Ecco cosa è emerso dai tavoli di lavoro dei Cantieri

30 Giugno 2016

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Andrea Lisi, presidente di Anorc Professioni e Sarah Ungaro, vice presidente di Anorc Professioni

Non c’è dubbio sul fatto che molti articoli del Codice degli appalti – come rinnovato dal D. Lgs. 50/2016[1] – risultino in piena contraddizione sia con gli ambiziosi obiettivi espressi e sintetizzati nel rivoluzionario principio del “ Digital First”, che permea lo Schema di decreto legislativo recante modifiche e integrazioni al Codice dell’amministrazione digitale , sia con la trasparenza contenuta e ribadita in recenti normative, tra cui il criticato FOIA.

Una normativa senz’altro perfettibile, quindi, quella che regola oggi i principi del procurement dell’innovazione e dell’e-procurement. Normativa che, per quanto riguarda l’ e-procurement, dovrebbe anche fare i conti con le regole tecniche relative alla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici , come peraltro previsto anche dalla giurisprudenza di merito che si è interessata della questione (tra le tante: T.A.R. Lombardia, Milano, Sezione IV, sentenza n. 1942 dell’11 luglio 2012; T.A.R. Puglia, Bari, Sezione I, sentenza n. 1019 del 24 maggio 2012; Consiglio di Stato n. 481/2013, sentenza del 25/01/2013) e che ha ulteriormente sottolineato come sia sempre doverosa la registrazione affidabile di tutte le operazioni che vengono svolte all’interno della piattaforma informatica di gara .

In ogni caso, a prescindere sia dalla contraddittorietà e lacunosità di certe riforme normative e sia dal continuo differimento di termini per quanto riguarda l’obbligatorietà dell’utilizzo dell’informatica – anche in contesti delicati come quelli del procurement pubblico [2]non possiamo non ribadire come la scelta del digitale sia oggi indifferibile e un utilizzo non consapevole dei mezzi digitali esponga l’ente pubblico a gravi censure, anche in considerazione dei criteri di economicità previsti nella legge 241/1990 [3]. Quindi, una strategia di innovazione digitale è e rimane una necessità urgente per qualsiasi pubblica amministrazione.

Per quanto riguarda, inoltre, l’approvvigionamento di soluzioni IT, il discorso si complica ulteriormente, perché in un’Italia Digitale caratterizzata da oltre undicimila data center e migliaia di applicazioni inutilmente replicate è chiaro che ci sia qualcosa che non va e che sia necessario fare un po’ d’ordine [4]. Prima di avviare una procedura di acquisto si dovrebbero innanzitutto comprendere, nei dettagli, cosa si ha in mente, quale sia, quindi, il “progetto” e calibrare così il contratto, coordinandolo con la fase di esecuzione. Il contratto dovrebbe essere un vestito su misura, confezionato da un sarto che conosca ogni centimetro delle nostre intenzioni . Per fare questo occorre assecondare la governance del progetto e coinvolgere in un unico team competenze multidisciplinari in tutte le fasi: nella fase di definizione delle esigenze del progetto e dei capitolati, come in quelle di scelta del contraente e di vigilanza sull’esecuzione dei servizi. Inoltre, non c’è dubbio che negli acquisti che fanno parte di complessi progetti IT, le amministrazioni solitamente non abbiano chiari in mente i processi di progettazione che ne rappresentano, invece, i presupposti. L’aspetto progettuale dell’acquisto è tendenzialmente limitato al momento della definizione del capitolato… ma il capitolato coincide con il progetto, oppure esiste (o, meglio, dovrebbe esistere) un progetto dal quale derivi il capitolato stesso? E il relativo contratto di appalto viene sviluppato da una équipe consapevole delle ragioni progettuali che lo dovrebbero animare?

Strettamente correlato a tali problematiche, ovviamente, è anche il così detto “ lock in” che spesso caratterizza i vari progetti IT, i quali di fatto “imprigionano” le PA in complesse forniture spesso slegate del tutto dalle parole d’ordine del riuso, dell’open software, dell’interoperabilità e cooperazione tra enti.
Questa è la situazione attuale, purtroppo, come amaramente è emerso anche durante i Cantieri della PA Digitale dedicati al Procurement dell’innovazione, a cui come ANORC abbiamo avuto il piacere di partecipare lo scorso 26 maggio, durante lo svolgimento di Forum PA 2016. Desolazione, quindi, per la situazione attuale in cui versa la PA in materia di Agenda Digitale, ma anche tantissima voglia di ritrovare l’entusiasmo necessario per invertire la rotta. E – come è emerso chiaramente durante i lavori – non è con la normativa che si può garantire l’innovazione: a suon di sanzioni (per lo più attualmente inesistenti) oppure di normative (im)perfette (la perfezione non è di questo mondo e il diritto non fa certo eccezione) si può compiere qualche passo in più, ma poi è necessario condividere una strada di cui si abbia chiaro in mente il tracciato, e soprattutto sapere chi fa cosa all’interno di ogni ente. Va, quindi, ritrovato un trasparente e concreto modello di governance adattabile per le varie esigenze del procurement pubblico (e certamente è da abbandonare la pretesa di applicare un unico procedimento per acquistare ogni genere di bene o servizio, non tenendo in conto che ognuno di essi ha caratteristiche profondamente diverse, a maggior ragione quando ha a che fare con l’“immaterialità” IT).

Le dinamiche dell’e-procurement e del procurement dell’innovazione esigono pertanto nuovi modelli organizzativi , una vision manageriale profondamente diversa che si preoccupi di non far percorrere al dato informatico le stesse burocratiche strade del documento cartaceo, e soprattutto l’apporto di nuove competenze di natura multidisciplinare. Su questo punto c’è stata massima convergenza nel lucido e vivace confronto sviluppato in seno ai Cantieri della PA Digitale, dove manager pubblici hanno condiviso idee e soluzioni con stakeholder privati. Il cambiamento organizzativo deve essere la leva indispensabile del cambiamento innovativo e, quindi, è evidente la pressante esigenza di precedere/accompagnare l’innovazione tanto con un cambiamento dei processi quanto con un cambiamento nella gestione delle risorse umane (anche attraverso una loro formazione mirata e continua).

Queste esigenze potrebbero essere colmate dalla puntuale definizione e condivisione di nuove figure professionali emergenti, i Chief Digital Officer: risorse manageriali e di coordinamento, qualificate e dedite a dipanare le problematiche dell’innovazione digitale e a tradurle così in efficacia, efficienza, trasparenza, semplificazione, interoperabilità per l’ente pubblico di riferimento. Funzionale a tale auspicata trasformazione, quindi, è l’assoluta necessità di “costruire” queste indispensabili competenze all’interno delle PA, per non doversi limitare ad “approvvigionarsi” all’esterno di quelle professionalità che nell’ente pubblico non si trovano. I concorsi per selezionare le nuove figure devono, quindi, andare al di là delle classiche procedure di reclutamento, richiedendo ai candidati competenze nuove oltre alle classiche capacità in base alle quali si sceglie ormai da decenni il personale delle PA. Così come funzionale allo scopo è lo sblocco dei concorsi pubblici per questo tipo di professionalità IT, come peraltro richiesto ufficialmente da ANCI in una lettera inviata ai componenti dell’Intergruppo Parlamentare per l’Innovazione tecnologica , nella quale si sottolinea, appunto, come nella Pubblica Amministrazione la semplificazione dei processi e la garanzia del diritto di accesso digitale dei cittadini siano priorità che non possono essere perseguite se non puntando sulle competenze digitali, e come sia quindi indispensabile un intervento del Governo per superare il blocco delle assunzioni e i limiti del turn over al 25%, permettendo nei Comuni nuove assunzioni di personale adeguatamente preparato.

Anorc Professioni sta lavorando proprio su questi aspetti, avendo da tempo condiviso in un Gruppo di lavoro multidisciplinare con le PA centrali – insieme a Corte dei Conti, INPS, INAIL, Banca d’Italia, Consob, Agenzia Industrie Difesa, MIUR, ACI e Università degli Studi di Roma Unitelma Sapienza – la definizione di modelli di governance e professionalità utili alla gestione digitale di documenti e informazioni nella PA, partendo proprio dalla regolamentazione del Chief Digital Officer, in uno schema progettuale dedicato alle professionalità della digitalizzazione .

Partiamo da questo schema, confrontiamoci sulla sua struttura, condividiamolo e portiamolo all’attenzione del legislatore e dei vari enti competenti. L’Italia Digitale non ha più tempo da perdere.



[1] Attuativo delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.

[2] Davvero incomprensibile risulta l’art. 40 del nuovo Codice degli appalti, laddove ribadisce un’ovvietà già prevista nel Codice dell’amministrazione digitale e, cioè, che “le comunicazioni e gli scambi di informazioni nell’ambito delle procedure di cui al presente codice svolte da centrali di committenza sono eseguiti utilizzando mezzi di comunicazione elettronici ai sensi dell’articolo 5-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, Codice dell’amministrazione digitale” , ma specificando incredibilmente che tale regola decorra solo a partire dal 18 ottobre 2018! Non è dato sapere quale sia la ratio di questa proroga di principi generali già entrati da tempo in vigore nel nostro ordinamento.

[3] Si ricorda in proposito che la magistratura contabile (Corte dei Conti Lazio, 2 febbraio 2015) ha espressamente statuito che i dirigenti che percepiscono l’indennità di risultato, senza il raggiungimento degli obiettivi previsti per l’assolvimento degli obblighi di pubblicazione e trasparenza, debbano ritenersi responsabili di danno erariale.

[4] Del resto i recenti dati DESI (l’annuale analisi di Bruxelles su “Digital Economy and Society Index”) sul nostro Paese parlano chiaro: siamo inesorabilmente agli ultimi posti su queste materie così importanti e delicate.

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