Nel nuovo CAD l’alba di una nuova collaborazione tra le parti, ecco le novità

Il decreto legislativo n. 179 del 26 agosto 2016, da pochi giorni in vigore, costituisce attuazione dell’articolo 1 della legge delega n. 124 del 2015, la cosiddetta Riforma Madia, recante la significativa rubrica “Carta della cittadinanza digitale”, che intende fortificare e rendere effettivi i diritti digitali dei cittadini nei confronti delle amministrazioni pubbliche; trascorsi oltre dieci anni dall’emanazione del Codice, la riforma riconosce la centralità delle tecnologie digitali nei rapporti tra cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni quale strumento per un processo di reingegnerizzazione e innovazione dell’amministrazione pubblica italiana e, al fine di superare le criticità attuali, l’ottica si sposta dal processo di digitalizzazione delle amministrazioni pubbliche alla cittadinanza digitale e ai diritti di cittadini e imprese. Di conseguenza, il decreto legislativo modifica e integra il Codice dell’amministrazione digitale (d.lgs. 82/2005, di seguito anche Codice o CAD) e coordina le disposizioni in materia contenute in altri provvedimenti, al fine di assicurare la piena cogenza del Codice.

L’approvazione definitiva del d.lgs. 179/2016 arriva dopo un lungo iter, che ha visto l’espressione dei pareri della Conferenza unificata, del Consiglio di Stato, del Garante per la protezione dei dati personali e delle competenti Commissioni parlamentari.

Il testo recepisce gran parte dei suggerimenti contenuti nei pareri espressi dagli organi preposti e accoglie integralmente le condizioni contenute nei pareri delle competenti Commissioni parlamentari. In particolare, il parere della Commissione permanente «Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni» della Camera dei Deputati , che ha avuto come relatore l’on. Paolo Coppola, arriva alla fine di un percorso di consultazione, intenso e stimolante nel metodo e nel merito.

> Questo articolo è parte del dossier “Speciale Cad. Inizia la fase attuativa, l’analisi di FPA e dei nostri esperti”

Sotto il profilo del metodo, al fine di ampliare i canali di ascolto e avere supporto nella redazione del parere, è stata realizzata dall’on. Paolo Coppola un’ampia consultazione della società civile, coordinata dalla scrivente Fernanda Faini (Circolo dei Giuristi Telematici), insieme a tre referenti: Monica Palmirani (CIRSFID), che ha guidato il gruppo 1 dedicato a “identità e cittadinanza digitale, organizzazione, sistemi e servizi”; Andrea Caccia (UNINFO), referente del gruppo 2 relativo a “documenti informatici e digitalizzazione dei procedimenti amministrativi”; Nello Iacono (Stati Generali dell’Innovazione), che ha seguito il gruppo 3 relativo a “dati e sistema pubblico di connettività”. Si è trattato di un esempio concreto, inedito ed effettivo di open government della Camera dei Deputati, che ha visto l’invito a contribuire destinato a circa 200 soggetti (e a chiunque altro volesse portare il contributo) e una fase intensa di lavoro online con il coinvolgimento di quasi 100 soggetti esperti e provenienti da associazioni di categoria, ambito giuridico, Università, associazioni, società civile. Alla fase di lavoro online su documenti condivisi, è seguita una fase in presenza con tre incontri, corrispondenti ai tre gruppi, presso la Camera dei deputati.

Questa ampia consultazione ha portato i suoi frutti e se esaminiamo il testo del d.lgs. 179/2016 sono stati recepiti molti aspetti emersi in questo percorso, che tendono a rendere più aderente il testo ai principi e ai criteri direttivi della legge delega.

La legge delega e il conseguente d.lgs. 179/2016, infatti, incidono in modo profondo sulle diverse dimensioni che caratterizzano l’ agere pubblico afferenti alle competenze e alla cultura digitale, alla governance e all’organizzazione delle amministrazioni, ai procedimenti, ai servizi e all’effettività. Alla luce di tali dimensioni, di seguito si riportano alcune tra le novità più significative, inserite nella versione definitiva del d.lgs. 179/2016 e che derivano anche dalle sollecitazioni della società civile recepite nel parere della competente Commissione della Camera dei deputati .

Sotto il profilo delle competenze e della cultura digitale, in specifico l’ art. 8, comma 1, CAD come modificato, prevede che lo Stato e i soggetti di cui all’articolo 2, comma 2, promuovano iniziative volte a favorire la diffusione della cultura digitale tra i cittadini con particolare riguardo ai minori e alle categorie a rischio di esclusione, anche al fine di favorire lo sviluppo di competenze di informatica giuridica e l’utilizzo dei servizi digitali delle pubbliche amministrazioni con azioni specifiche e concrete, avvalendosi di un insieme di mezzi diversi fra i quali il servizio radiotelevisivo. Rispetto alla precedente formulazione, che prevedeva soltanto lo Stato, c’è un significativo e apprezzabile ampliamento soggettivo a tutti i soggetti a cui si applica il CAD, l’apprezzabile attenzione ai minori, il riferimento all’utilizzo di mezzi diversi fra cui il servizio radiotelevisivo e l’inserimento esplicito e meritorio delle competenze di informatica giuridica, come parte integrante della consapevolezza e cultura digitale: si tratta di aspetti espressamente richiesti dalla società civile.

Recepisce le indicazioni espresse nella consultazione in merito alle conoscenze di informatica giuridica, anche l’ art. 13 del CAD integrato con un comma 1-bis ai sensi del quale le politiche di formazione sono altresì volte allo sviluppo delle competenze tecnologiche, di informatica giuridica e manageriali dei dirigenti, per la transizione alla modalità operativa digitale: tali competenze devono essere possedute anche dall’ufficio unico dirigenziale generale di cui all’art. 17. Segue le indicazioni della consultazione anche la previsione dell’art. 17 relativa al difensore civico per il digitale, che si precisa debba essere in possesso di adeguati requisiti di terzietà, autonomia e imparzialità.

Come richiesto anche nella consultazione, viene mantenuto l’importante ruolo delle Regioni, giacché permane il comma 2-bis dell’art. 14 CAD (che nell’approvazione preliminare era stato abrogato) e si aggiunge nella versione definitiva anche l’ art. 14 – bis, dedicato al ruolo di Agid, che prevede al comma 2 lett. e) la promozione della cultura digitale e della ricerca anche tramite comunità digitali regionali.

A livello di governance e organizzazione delle amministrazioni, l’art. 2, comma 2, del CAD viene modificato, ampliando l’ ambito soggettivo con la previsione che le disposizioni del Codice, oltre che alle pubbliche amministrazioni, si applicano alle società a controllo pubblico, come definite nel decreto legislativo adottato in attuazione dell’articolo 18 della legge n. 124 del 2015, escluse le società quotate come definite dallo stesso decreto legislativo adottato in attuazione dell’articolo 18 della legge n. 124 del 2015: in tal modo la disposizione è stata resa coerente con l’ambito di applicazione soggettivo di cui al d.lgs. 97/2016.

Sotto il profilo dell’ambito di applicazione segue quanto espresso dalla società civile anche l’ampliamento dell’applicazione del Codice non solo al processo civile e penale, ma anche al processo amministrativo, contabile e tributario .

Risulta particolarmente interessante sotto il profilo della governance la modifica dell’art. 18 che prevede l’istituzione della Consulta permanente dell’innovazione, composta dai portatori di interesse cui possono essere sottoposte proposte di norme e atti amministrativi suscettibili di incidere sulle materie disciplinate dal CAD. Tale sistema aperto di partecipazione può istituzionalizzare e rendere stabile, in modo meritorio, proficue esperienze di apertura, partecipazione e collaborazione, come la consultazione attivata dalla Commissione della Camera, reali mattoni su cui costruire l’open government italiano.

Per quanto attiene all’ aspetto relativo ai procedimenti, sono state accolte molte indicazioni provenienti dalla società civile e, in particolare, la sopravvivenza, accanto al documento elettronico, della definizione di documento informatico nell’art. 1, concetto presente in numerose disposizioni dell’ordinamento, che viene armonizzato con le disposizioni adottate a livello europeo, l’importante chiarimento sul concetto di domicilio digitale, di cui all’art. 3- bis del CAD, che si precisa essere inerente esclusivamente alle comunicazioni e alle notifiche, senza altri effetti giuridici, e il principio di libertà di scelta e non discriminazione per quanto attiene ai pagamenti elettronici (art. 5 CAD). L’art. 44 viene, poi, modificato prevedendo il riferimento al sistema di gestione e conservazione , come richiesto dalla società civile (nella prima versione del decreto legislativo era stato eliminato il riferimento al sistema di conservazione): in tal modo la disposizione mostra l’importanza e lo stretto collegamento fra sistema di gestione documentale e sistema di conservazione.

Nella trasmissione di documenti informatici, l’art. 47 viene modificato prevedendo che il documento possa essere anche reso disponibile previa comunicazione delle modalità di accesso telematico allo stesso : tale disposizione risponde all’indicazione della società civile circa la necessità di una previsione che tenga conto delle attuali limitazioni tecnologiche e della necessità di rendere disponibili documenti la cui dimensione non consente la trasmissione telematica.

Per quanto riguarda i servizi, accogliendo le indicazioni della società civile, viene posto l’accento sulla valutazione del grado di soddisfazione dell’utenza, di cui all’art. 7 del CAD: la riorganizzazione e l’aggiornamento dei servizi resi avviene sulla base di una preventiva analisi delle reali esigenze dei soggetti giuridici e, per i servizi in rete, deve essere consentito agli utenti di esprimere la soddisfazione rispetto alla qualità, anche in termini di fruibilità, accessibilità e tempestività, del servizio reso all’utente stesso e devono essere pubblicati i dati risultanti, ivi incluse le statistiche di utilizzo.

Per garantire effettività all’insieme di misure previste nell’art. 60 sono previste non solo le sanzioni, ma anche gli incentivi relativi all’attuazione delle disposizioni del CAD per le pubbliche amministrazioni , come espressamente richiesto nella consultazione e coerentemente con le previsioni della legge delega. Viene, inoltre, inserita l’attuazione del principio della legge delega di cui alla lettera e) relativo alla definizione dei criteri di digitalizzazione del processo di misurazione e valutazione della performance per permettere un coordinamento a livello nazionale con la previsione della realizzazione di una banca dati nel portale della performance : nei limiti delle risorse finanziarie previste per il Portale della performance, già Portale della trasparenza, di cui all’art. 19, comma 9, del d.l. 90/2014, nell’ambito del suddetto Portale è realizzata una banca dati degli obiettivi e degli indicatori delle performance di cui al d.lgs. 150/2009, secondo le modalità stabilite dall’AgID entro sei mesi dall’entrata in vigore del decreto. A far data dall’effettiva costituzione della banca dati, gli obblighi di pubblicazione e comunicazione tra amministrazioni sono assolti con la trasmissione al Portale della performance, secondo le modalità stabilite dall’AgID e il decreto legislativo da adottare ai sensi dell’art. 17 della legge 124/2015 disciplina il rilievo della mancata trasmissione ai fini della responsabilità dirigenziale.

Le rilevanti novità introdotte nella versione definitiva del testo grazie alla consultazione sono solo l’inizio di una proficua strada di collaborazione tra le istituzioni e la società civile , che, come previsto nel nuovo Codice, dovrà diventare voce stabile grazie alla Consulta permanente dell’innovazione.