Il PIAO: come programmare in modo integrato per creare Valore Pubblico

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Quali sono i nodi da sciogliere per cogliere appieno l’occasione storica del PIAO, il Piano integrato di attività e organizzazione, quale strumento di programmazione integrata per la creazione di Valore Pubblico? Come lavorare per predisporre il Piano nelle diverse sottosezioni: performance, anticorruzione e trasparenza, organizzazione e capitale umano e, appunto, valore pubblico? Una riflessione in attesa delle Linee guida

27 Gennaio 2022

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Enrico Deidda Gagliardo

Prorettore alla programmazione, al bilancio e alla creazione di Valore Pubblico dell’Università di Ferrara

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Riprendiamo il nostro focus sul PIAO, il Piano integrato di attività e organizzazione, un documento unico di programmazione e governance che sostituirà una serie di Piani che finora le amministrazioni erano tenute a predisporre. Vediamo come predisporre il PIAO, soffermandoci in particolare sulla sottosezione Valore Pubblico, che rappresenta un’innovazione sostanziale. Quali sono i nodi da sciogliere per cogliere appieno l’occasione storica del PIAO quale strumento di programmazione integrata verso la creazione e la protezione del Valore Pubblico?

Questo focus è a cura di Enrico Deidda Gagliardo, Direttore scientifico del Centro di Ricerca sul Valore Pubblico; Prorettore alla programmazione, al bilancio e alla creazione di Valore Pubblico dell’Università di Ferrara. Direttore del Master in Public Management & Innovation di BBS e Direttore del Master PERF.ET, il Master sul Miglioramento delle Performance degli Enti Territoriali e delle altre pubbliche amministrazioni per la creazione di Valore Pubblico. Al momento sono aperte le iscrizioni all’undicesima edizione del Master PERF.ET ed è prevista una scontistica per le amministrazioni che ne facciano richiesta entro il 1° marzo 2022. L’offerta formativa del Master sarà presentata con un Open day in diretta streaming lunedì 7 febbraio 2022 dalle 13:00 alle 14:00

Il quadro normativo e scientifico

L’iter legislativo d’introduzione del Piano Integrato di Attività e di Organizzazione (PIAO) ha preso avvio con l’art. 6 del D.L. n. 80/2021, convertito dalla L. n. 113/2021. Il quadro normativo dovrebbe completarsi, nei prossimi tempi:

  • con un DM volto a definire struttura e contenuti del PIAO, accompagnato da uno schema di piano tipo e da istruzioni operative per la sua compilazione, che ha avuto il via libera dalla Conferenza Unificata il 2 dicembre 2021;
  • da un DPR diretto ad abrogare i riferimenti normativi dei documenti programmatici che verranno assorbiti nel PIAO, con i relativi adempimenti.

La programmazione integrata trova nel quadro sintetizzato un’occasione irripetibile, divenendo il punto di convergenza istituzionale dei coraggiosi percorsi portati avanti dal Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP), con le Linee Guida emanate nel periodo 2017-2020, e dall’Autorità Nazionale AntiCorruzione (ANAC), con il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) 2019.

Che cosa è il PIAO? Finalità e ratio

Nato in seno alla riforma della PA perseguita dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il PIAO intende rispondere alle seguenti finalità:

  • – burocrazia e + semplificazione per dipendenti, cittadini e imprese;
  • + qualità programmatica (soprattutto con riferimento ad obiettivi e indicatori) e resilienza programmatica (intesa come velocità di aggiornamento della programmazione al modificarsi del contesto di riferimento);
  • + integrazione programmatica (intesa quale definizione armonica degli obiettivi lungo i diversi livelli temporali e tra le varie prospettive programmatiche);
  • + finalizzazione programmatica (intesa quale convergenza sinergica delle diverse prospettive programmatiche – performance, anticorruzione e trasparenza, personale, ecc. – verso l’orizzonte comune della generazione di Valore Pubblico, ovvero del miglioramento del benessere di cittadini, imprese e stakeholders vari).

Il PIAO si configura, pertanto, quale strumento per programmare:

  • in modo semplificato, qualificato e integrato le performance attese e le misure di gestione dei rischi corruttivi, a partire dalla cura della salute organizzativa e professionale dell’ente;
  • in direzione funzionale alla creazione e alla protezione di Valore Pubblico.

Come predisporre il PIAO? Struttura, contenuti, logica programmatica e iter

Per cogliere l’occasione storica di semplificazione e miglioramento della programmazione in modo funzionale all’ottimizzazione dei servizi, e al fine ultimo di accrescere il benessere di cittadini e imprese, il PIAO non va inteso come piano dei piani (cioè mera somma dei piani da assorbire): il riversamento non ragionato degli attuali contenuti dei piani nel PIAO cristallizzerebbe, forse definitivamente, l’italica programmazione a silos.

Il PIAO va costruito come Piano Integrato tra le varie prospettive programmatiche verso l’orizzonte Unico (PIU) della generazione di + Valore Pubblico.

La “logica programmatica” può essere sintetizzata con la formula: +SALUTE -RISCHI + PERFORMANCE → +VALORE PUBBLICO.

In fase di predisposizione del PIAO, sarebbe opportuno percorrere il seguente iter programmatico, rispondendo al seguente flusso di domande guida:

  • Sottosezione Valore Pubblico:
    • Quale Valore Pubblico per i nostri utenti e stakeholders, ovvero quali prospettive e livello di benessere?
    • Quali strategie per favorire la creazione e la protezione del Valore Pubblico atteso e quali indicatori di impatto per misurarlo, alla luce del contesto esterno e interno in cui opera l’ente?
  • Sottosezione Performance:
    • Quali obiettivi operativi e relativi indicatori di performance, FUNZIONALI alle strategie di creazione del Valore Pubblico atteso?
  • Sottosezione Performance:
    • Quali misure di gestione dei rischi e della trasparenza e relativi indicatori, FUNZIONALI alle strategie di protezione del Valore Pubblico atteso?
  • Sottosezione Organizzazione:
    • Quali azioni di sviluppo organizzativo, con focus sul Lavoro Agile, FUNZIONALI agli obiettivi specifici attesi e alle misure di gestione dei rischi e della trasparenza programmate e, in ultima istanza, alla creazione e protezione del Valore Pubblico?
  • Sottosezione Capitale Umano:
    • Quali azioni professionali per soddisfare il fabbisogno di personale e quali azioni formative per colmare il gap di competenze FUNZIONALI agli obiettivi specifici attesi e alle misure di gestione dei rischi e della trasparenza programmate e, in ultima istanza, alla creazione e protezione del Valore Pubblico?

Focus sulla sezione valore pubblico

Se i contenuti e le modalità di predisposizione delle sottosezioni performance, anticorruzione e trasparenza, organizzazione e capitale umano sono ampiamente conosciuti e disciplinati da normative, linee guida, PNA, ecc., è altrettanto innegabile che la sottosezione Valore Pubblico rappresenta un’innovazione sostanziale. Il concetto, proveniente dalla letteratura scientifica e già presente nelle Linee Guida 2017-2020 DFP, nel PNA 2019, nelle Relazioni CNEL 2019 e 2020, si profila quale stella polare e catalizzatore degli sforzi programmatici dell’ente.

Che cosa si intende per Valore Pubblico?

Per Valore Pubblico in senso stretto, le Linee Guida DFP intendono: il livello complessivo di BENESSERE economico, sociale, ma anche ambientale e/o sanitario, dei cittadini, delle imprese e degli altri stakeholders creato da un’amministrazione pubblica (o co-creato da una filiera di PA e organizzazioni private e no profit), rispetto ad una baseline, o livello di partenza.

Come creare il Valore Pubblico?

Un ente crea Valore Pubblico in senso stretto quando impatta complessivamente in modo migliorativo sulle diverse prospettive del benessere rispetto alla loro baseline (IMPATTO DEGLI IMPATTI).

Un ente crea Valore Pubblico in senso ampio quando, coinvolgendo e motivando dirigenti e dipendenti, cura la salute delle risorse e migliora le performance di efficienza e di efficacia in modo funzionale al miglioramento degli impatti, misurabili anche tramite BES e SDGs (PERFORMANCE DELLE PERFORMANCES). In tale prospettiva, il VP si crea programmando obiettivi operativi specifici (e relativi indicatori performance di efficacia quanti-qualitativa e di efficienza economico-finanziaria, gestionale, produttiva, temporale) e obiettivi operativi trasversali come la semplificazione, la digitalizzazione, la piena accessibilità, le pari opportunità e l’equilibrio di genere, funzionali alle strategie di generazione del Valore Pubblico.

Come proteggere il Valore Pubblico?

Il Valore Pubblico si protegge programmando misure di gestione dei rischi corruttivi e della trasparenza (e relativi indicatori) specifiche e generali. Si pensi ai rischi corruttivi che si stagliano minacciosi sull’ombra dei progetti del PNRR.

Come sostenere la creazione e la protezione del Valore Pubblico?

La creazione e la protezione del Valore Pubblico si sostengono programmando azioni di miglioramento della salute organizzativa (adeguando l’organizzazione alle strategie pianificate e innovando le metodologie di Lavoro Agile) e della salute professionale (reclutando profili adeguati e formando competenze utili alle strategie pianificate).

Come misurare il Valore Pubblico?

A) Laddove il benessere possa essere identificato con una singola dimensione di impatto, il Valore Pubblico si potrebbe misurare in termini di benessere specifico o impatto settoriale: si pensi ad una politica territoriale di rilancio e sviluppo economico delle imprese, misurabile in termini di impatto economico, ad esempio come incremento del fatturato delle stesse rispetto alla situazione di partenza.

B) Laddove il benessere sia associabile a molteplici dimensioni di impatto, il Valore Pubblico si dovrebbe misurare in termini di benessere complessivo o equilibrio tra gli impatti:

B1) se le molteplici dimensioni di impatto fossero tra loro sinergiche, il Valore Pubblico sarebbe misurabile come equilibrio tra livelli di benessere compatibili: si pensi alla politica di sviluppo economico territoriale sopra citata coniugata con una politica occupazionale, misurabile in termini di impatto socio-occupazionale, ad esempio come incremento del numero o della percentuale di occupati rispetto alla baseline;

B2) se invece le molteplici dimensioni d’impatto fossero in conflitto tra loro in un determinato contesto o periodo, si verrebbe a creare una sorta di “dilemma degli impatti”: si pensi al caso in cui la citata politica territoriale di sviluppo economico e occupazionale venga perseguita tramite l’insediamento di imprese ad alto tasso di inquinamento. In tal caso, si genererebbero impatti economici e sociali positivi, ma impatti ambientali e sanitari negativi, determinando distruzione di valore. In tale ipotesi, il Valore Pubblico andrebbe ricercato e misurato come equilibrio ponderato o compromesso complessivamente migliorativo (impatto degli impatti) tra i diversi impatti settoriali rispetto alle proprie baseline: si dovrebbe individuare l’impatto prioritario in quel contesto e periodo e le soglie accettabili nelle altre dimensioni di impatto. Nell’esempio, l’ente territoriale creerebbe valore laddove finanziasse imprese (priorità economica) a basso tasso d’inquinamento (secondo i Livelli Essenziali di Prestazioni Ambientali o LEPTA), favorendo uno sviluppo economico sostenibile, assicurandosi che le stesse presidino anche aspetti sanitari nei loro processi produttivi.

Quali strategie per favorire la creazione e la protezione del Valore Pubblico atteso?

Riprendendo l’esempio, l’ente territoriale potrebbe pianificare una strategia di finanziamenti ad imprese, vincolati al rispetto di determinati standard (assunzionali, ambientali, sanitari, ecc.) così da favorire la creazione del Valore Pubblico sopra descritto.

Quanto Valore Pubblico creato?

La misurazione del Valore Pubblico, in un confronto tra baseline, target a preventivo e risultato a consuntivo, si può effettuare tramite indicatori di impatto. Laddove il benessere sia associabile a molteplici dimensioni di impatto (caso B), il Valore Pubblico si dovrebbe misurare in termini di benessere complessivo, profilandosi come indicatore composito sintetico calcolabile quale media semplice o ponderata degli indicatori analitici di impatto. Il Valore Pubblico è tanto maggiore quanto più alta è la capacità dell’ente di trovare un compromesso complessivamente migliorativo tra le diverse prospettive del benessere. Calcolare la misura sintetica del Valore Pubblico, per quanto relativa, consente di mettere a sistema e governare i diversi indicatori di impatto, intervenendo in maniera selettiva in caso di scostamenti tra consuntivo e preventivo. Nell’esempio, il Valore Pubblico viene calcolato come media ponderata tra le misure dei diversi impatti, ognuno dei quali misurati su scala da 1 a 100 al fine di consentirne la normalizzazione e quindi il confronto. L’ente ha creato Valore Pubblico (42%) a consuntivo in misura superiore rispetto alla baseline (31%) ma in misura inferiore rispetto al target (48%). Il minor Valore Pubblico rispetto a quello atteso (-6%) è influenzato, in particolare, dal peggioramento dell’impatto economico, dimensione ponderata come prioritaria, che risulta lontano dal target (-13%) e addirittura peggiorativo rispetto al livello di partenza (-8%). Il controllo strategico suggerirà all’amministrazione di presidiare meglio l’impatto economico nella successiva pianificazione strategica.

I livelli di partenza degli impatti e quelli programmati e conseguiti, si potrebbero rappresentare tramite il Quadrante del Valore Pubblico: si fotografa una situazione di generazione di valore quando il “diagramma a radar” degli impatti prodotti (risultati) è almeno in linea con quello degli impatti attesi (target) e comunque esterno, e quindi superiore, al diagramma degli impatti di partenza (baseline).

Cosa mettere a punto? I nodi da sciogliere

Per cogliere appieno l’occasione storica del PIAO quale strumento di programmazione integrata verso la creazione e la protezione del Valore Pubblico, rimangono alcuni importanti nodi da sciogliere. Li esponiamo di seguito in forma di quesiti, sperando nella portata chiarificatrice del DPR in emanazione, ma anche e soprattutto confidando in un’azione di monitoraggio, guida e accompagnamento sia da parte del Dipartimento della Funzione Pubblica che dell’ANAC.

  • A seguito della mancata occasione di integrazione totale dei documenti: quale sinergia tra PIAO e i documenti di pianificazione strategica (si pensi al DEFR regionale, al DUP locale, al piano strategico delle Università, al Piano Triennale degli EPR)?
  • Per agevolare confronti e crescita di sistema dei livelli di Valore Pubblico: quali batterie di indicatori comuni di impatto e chi li misura?
  • Per rendere lo strumento utile alle diverse amministrazioni dei diversi comparti e cluster: quali protocolli di customizzazione per comparti e cluster?
  • Per risolvere le difficoltà oggettive delle amministrazioni più piccole e con poche risorse: quale forma per gli enti < 50 dipendenti?
  • A regime: quali tempi e sequenza di predisposizione ai fini della approvazione del PIAO entro la scadenza del 31 gennaio?
  • Davanti all’esigenza di dialogo programmatico tra tutte le unità organizzative coinvolte: quali soggetti preposti alla predisposizione e all’approvazione del PIAO e come formare un integration team”?
  • Per evitare N rendiconti separati (performance, anticorruzione, ecc.) a fronte di un Piano Integrato: quale report integrato del PIAO per rispondere alla domanda “quanto Valore Pubblico è stato generato attraverso una governance integrata delle leve di creazione (performance) e di protezione (anticorruzione e trasparenza), a partire dalla salute delle risorse umane”?

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