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Acquisti ICT, Eu: ” Ricerca applicata e appalto pre-commerciale per lo sviluppo del mercato”

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Da un punto di vista macro-economico, per il corretto funzionamento del mercato è imprescindibile un’azione della domanda (pubblica e/o privata) di ricerca e sviluppo, volta a sostenere i percorsi di innovazione. I due schemi procedurali alternativi, rafforzati ed introdotti nel nuovo Codice degli Appalti: l’appalto pubblico pre-commerciale e il partenariato per l’innovazione nascono come strumenti per promuovere la ricerca applicata nella risoluzione di questioni di primario interesse pubblico per le quali non esiste ancora una soluzione (soddisfacente) sul mercato

7 Settembre 2016

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Sara Bedin, esperto europeo in materia di innovation procurement e di politiche di domanda di innovazione, membro dell’iniziativa EAFIP della Commissione Europea (DG-Connect) come specialista di appalti pubblici pre-commerciali

Vi sono aree di intervento pubblico ove, alla luce di una diligente analisi dello stato dell’arte ed indagine di mercato, i fabbisogni tecnologici non possono realmente essere soddisfatti ricorrendo a soluzioni già disponibili sul mercato, ma pongono in essere le basi per progetti di ricerca e sviluppo altamente innovativi e finalizzati al raggiungimento di scopi obiettivamente ed intrinsecamente aleatori (non si è certi della effettiva riuscita della ricerca), non riscontrabili e non perseguibili con mere attività di integrazione, personalizzazione, adattamento o miglioramento incrementale dei prodotti o dei processi esistenti.

Da un punto di vista macro-economico, per il corretto funzionamento del mercato è imprescindibile un’azione della domanda (pubblica e/o privata) di ricerca e sviluppo, volta a sostenere i percorsi di innovazione.

I due schemi procedurali alternativi, rispettivamente rafforzati ed introdotti nel nuovo Codice degli Appalti: i) l’appalto pubblico pre-commerciale (art. 158 D.Lgs. 50/2016), eventualmente seguito da un appalto di fornitura e ii) il partenariato per l’innovazione (art. 65 D.Lgs. 50/2016), che combina in un’unica procedura la fase pre-commerciale e commerciale , nascono come strumenti per promuovere la ricerca applicata nella risoluzione di questioni di primario interesse pubblico per le quali non esiste ancora una soluzione (soddisfacente) sul mercato.

All’origine delle sopra citate procedure si trova dunque la deliberata volontà di una Pubblica Amministrazione di promuovere l’innovazione per innalzare la qualità, l’efficienza e la sostenibilità dei servizi pubblici, ricomprendendo in questa categoria tutti i servizi destinati al pubblico e non solo i servizi pubblici in senso stretto.

Ciò considerato, gli appalti pre-commerciali sono finalizzati all’acquisizione, non in esclusiva, delle conoscenze necessarie per individuare le migliori soluzioni che il mercato potrà (eventualmente) offrire nella fase della produzione commerciale, prima (e senza) impegnarsi nell’acquisto di una fornitura di massa, oltre che senza comportare aiuti di Stato unilaterali a favore delle imprese.

Le attività di R&S oggetto dell’appalto pre-commerciale non comprendono in alcun modo le attività di sviluppo commerciale, quali la produzione o la fornitura in massa per stabilire la redditività commerciale o recuperare i costi di R&S, che invece rappresentano l’oggetto integrato ai servizi di R&S del partenariato per l’innovazione.

Congiuntamente all’appalto di servizi di R&S è quindi possibile una limitata fornitura, costituita unicamente dai prodotti scaturiti dalle attività di ricerca, a condizione che tali prodotti abbiano un valore minoritario (non superiore al 49% del valore complessivo dell’appalto) e che la produzione abbia lo scopo di incorporare i risultati delle prove sul campo e di dimostrare che il prodotto o il servizio è idoneo per una produzione o una fornitura di massa conforme a norme di qualità accettabili.

Il campo di applicazione degli appalti pre-commerciali è quindi, per ulteriore chiarezza, limitato ai servizi di R&S necessari per l’ideazione, la realizzazione (sotto forma di prototipo) e la sperimentazione di soluzioni nuove, ossia non disponibili o non pienamente disponibili sul mercato. I servizi di R&S devono essere resi alla stazione appaltante in cambio di una remunerazione a prezzi di mercato , ossia che riflette il costo del lavoro dei ricercatori e del personale assegnato allo svolgimento delle attività di ricerca oggetto del contratto. Ne deriva che il contratto di appalto pre-commerciale non sia, di norma, remunerativo per le imprese contraenti, giacché queste debbono farsi interamente carico dei costi sopravvenuti durante l’erogazione del servizio di ricerca e sviluppo.

Bisogna altresì considerare che il margine di remunerazione che l’impresa trae dalla partecipazione ad un appalto pre-commerciale, potrebbe risultare ridotto anche in ragione della clausola con la quale la stazione appaltante può imporre all’impresa aggiudicatrice di fornire a terzi a condizioni di mercato eque e ragionevoli i risultati della propria ricerca, laddove si manifesti il rischio per la pubblica amministrazione di un potenziale restringimento del (futuro) canale di approvvigionamento.

Più propriamente, visto che l’attività di R&S ha una intrinseca aleatorietà e non necessariamente conduce ad un risultato, sia esso un’opera dell’ingegno ovvero un prodotto brevettabile, la remuneratività del servizio di R&S per l’impresa si atteggia come futura ed incerta, nel senso che essa si manifesterà nel momento in cui il servizio abbia (eventualmente) condotto alla realizzazione di una soluzione commercializzabile.

E’ proprio il fatto di non aver alcuna garanzia in ordine all’ottenimento di future commesse a spingere le imprese aggiudicatarie di un appalto pre-commerciale ad interpretare le richieste del Committente per traguardare un mercato di sbocco più ampio , per promuovere condizioni di interoperabilità ed intercambiabilità delle soluzioni, preservando indirettamente condizioni di competitività e contendibilità del mercato.

Inoltre, negli appalti pre-commerciali l’amministrazione aggiudicatrice non avoca a sé lo sfruttamento esclusivo (a fini propri) dei risultati e dei benefici di R&S scaturiti dall’appalto (quali i diritti di proprietà intellettuale e/o industriale), ma li condivide con altri soggetti, consentendo alle imprese di realizzare profitti dalla commercializzazione di nuovi prodotti/servizi risultanti dalla R&S e ottenendo, in contropartita, di remunerare meno la ricerca rispetto all’ ipotesi di sviluppo esclusivo.

Una soluzione di questo tipo incentiva una diffusa commercializzazione del prodotto scaturito dalla ricerca; la maggiore commercializzazione a sua volta determinerà una diminuzione dei prezzi per l’acquirente pubblico che debba reperire sul mercato il prodotto e, contestualmente, maggiori profitti per il privato aggiudicatario dell’appalto pre-commerciale, perché maggiore sarà il valore dei diritti di sfruttamento della proprietà intellettuale.

Proprio al fine di potenziare la dimensione competitiva del mercato, sebbene il numero di imprese ammesse ad ogni fase derivi dagli esiti della valutazione intermedia, oltre che dalla disponibilità finanziaria allocata, (anche) nella fase finale dell’appalto pre-commerciale si confrontano almeno due distinte soluzioni ed operatori economici concorrenti, a differenza del partenariato per l’innovazione che può tecnicamente risolversi con un affidamento unico.

Gli appalti pre-commerciali rappresentano quindi, in modo sostanzialmente difforme dal partenariato per l’innovazione, un approccio all’aggiudicazione di appalti dei servizi di R&S che si basa: i) sulla separazione tra la fase di R&S e la fase di commercializzazione dei prodotti finali , ii) sul (necessario e non facoltativo come nel caso del partenariato per l’innovazione) affidamento plurimo e sullo sviluppo competitivo in fasi , oltre che iii) sulla condivisione dei rischi e dei benefici alle condizioni di mercato , in modo che entrambe le parti traggano vantaggio dalla commercializzazione ed ampia diffusione delle nuove soluzioni sviluppate.

La particolare spinta competitiva dell’appalto pre-commerciale consente dunque di pre-determinare condizioni di concorrenza sul futuro mercato di approvvigionamento , oltre che di incentivare l’interoperabilità e l’intercambiabilità delle soluzioni alternative in corso di elaborazione , preparando il terreno a standard aperti ed evitando che i primi ad adottare soluzioni innovative siano favoriti assumendo posizioni dominanti o penalizzati con l’onere supplementare di dover adeguare la loro soluzione a standard fissati a posteriori. La stessa Pubblica Amministrazione può contribuire in modo decisivo al processo di standardizzazione attraverso la definizione di standard tecnici da sottoporre alla successiva validazione degli enti di normazione tecnica.

In definitiva, alla luce delle diverse caratteristiche degli strumenti considerati, è necessario di volta in volta valutare in che misura i risultati del progetto hanno la potenzialità di generare valore economico in ragione delle dimensioni del mercato di approvvigionamento potenziale.

Qualora il risultato atteso della R&S: i) abbia un carattere di industrialità, ii) risulti potenzialmente assoggettabile alla tutela brevettuale, oppure in un’opera dell’ingegno o ancora in un know-how tutelabile in modo negoziale, iii) sia suscettibile di applicazioni ripetute e quindi di uno sfruttamento commerciale in un mercato più esteso rispetto a quello rappresentato dalla domanda della stazione appaltante, l’implementazione dell’appalto pre-commerciale e dunque la separazione netta con la fase commerciale risulta più efficace, come evidenziato in una recente ricerca scientifica condotta su incarico della Commissione Europea al fine di misurare gli impatti economici comparati, cui si rimanda [1].

Con gli appalti pubblici pre-commerciali, tenuti quindi distinti e separati dall’appalto di innovazione, la Commissione Europea ha inteso promuovere la creazione di un mercato unico europeo dell’innovazione, enfatizzando la dimensione competitiva degli appalti anche e soprattutto durante e dopo l’esecuzione della prestazione contrattuale, ovviando a situazioni di blocco del mercato e di restringimento del canale di approvvigionamento, abilitando una efficiente allocazione dei rischi e dei benefici connessi all’innovazione ai fini di un’ampia commercializzazione e diffusione dei risultati della R&S . Non è quindi un caso che il Programma di ricerca Horizon 2020 incentivi l’implementazione degli appalti pre-commerciali e non il partenariato per l’innovazione, che meglio si presta a risolvere esigenze particolari di personalizzazione dei risultati della R&S, qualora il fabbisogno espresso dalla stazione appaltante tenda a coincidere con il mercato di sbocco.

Per approfondimenti è possibile contattare l’autrice all’indirizzo e-mail: sara.bedin@appaltoprecommerciale.it



[1] Sara Bedin e altri “Quantifying the Impact of PCP in Europe Based on Evidence from the ICT sector”, 2015.

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