eGovernment Benchmark 2021: come si posiziona l’Italia nel report europeo sui servizi digitali

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L’Italia si classifica al 21mo posto (su 27 Paesi) nell’eGovernment Benchmark 2021. Ecco le motivazioni di questo risultato, ma anche indicazioni su come e dove possiamo migliorare

9 Dicembre 2021

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Daniela Battisti

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Pietro Morandini

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Per commentare i risultati dell’eGovernment Benchmark 2021, partiamo da una riflessione di contesto. Il primo Ministro per l’innovazione e tecnologie fu nominato nel 2001, e la prima versione del Codice dell’amministrazione digitale (CAD), è stata adottata nel 2005 (Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82); l’Italia è stato uno dei primi paesi nella Ue ad avere un insieme sistematico di norme giuridiche sul governo digitale. Nel corso delle successive legislature sono stati nominati altri due ministri per la digitalizzazione del settore pubblico. Tra il 2013 e il 2019 sono stati nominati ben tre Commissari. Nel settembre 2019 è stato nominato un Ministro per l’innovazione tecnologica e la digitalizzazione, e arriviamo al febbraio 2021, con la nomina del Ministro per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale.

Sarebbe dunque ingeneroso pensare che i governi del nostro paese, in questi ultimi vent’anni, e soprattutto nell’ultimo decennio, non si siano impegnati per la trasformazione digitale della PA, anche in linea con gli obiettivi e i principi indicati dalla Commissione europea.  

D’altro canto, già nel 2001, per misurare l’andamento della digitalizzazione dei servizi pubblici negli Stati Membri, la Commissione europea lanciò il primo esercizio di Benchmark che, nel corso dei due decenni, si è adattato all’evoluzione tecnologica con i necessari aggiornamenti metodologici.

Anche quest’anno i risultati dell’eGovernment Action Plan Benchmark restituiscono un’immagine della digitalizzazione del settore pubblico che porterebbe a smorzare le speranze anche dei più entusiasti evangelisti, e a rinsaldare il convinto scetticismo dei più diffidenti. Non siamo tra i primi, inequivocabilmente.

La metodologia del Benchmark: repetita iuvant

Lo abbiamo già scritto negli  anni scorsi,  l’eGovernment Action  Plan Benchmark  è un Rapporto annuale, a cura della Commissione europea – DG CONNECT[1], che misura il progresso dei singoli Stati Membri nella implementazione dei servizi pubblici digitali previsti dall’eGovernment Action Plan 2016-2020.

I progressi sui settori prioritari sono misurati da uno o più indicatori (top-level benchmarks), raggruppati in:

  1. User centricity – Centralità dell’utente: le caratteristiche di mobile friendliness e fruibilità del servizio (in termini di supporto online disponibile e meccanismi di feedback);
  2. Transparency – Trasparenza: indica il livello di trasparenza nell’erogazione del servizio: responsabilità dell’erogazione e modalità di utilizzo dei dati personali;
  3. Cross-border mobility – Mobilità transfrontaliera: in che misura gli utenti dei servizi pubblici possono utilizzare i servizi online in un altro paese europeo;
  4. Key enablers – Fattori chiave abilitanti: le pre-condizioni tecniche per la fornitura dei servizi digitali: identificazione elettronica o fonti autentiche[2].

User Centricity indica in che misura un servizio viene fornito online, come è supportato il servizio online e se i siti web sono ottimizzati per i dispositivi mobili.

  • Online Availability: indica se un servizio è online. A partire da offline (0%), disponibili online solo informazioni (50%), completamente online (100%).
  • Usabilità: indica se le funzionalità di supporto, guida e feedback (interattivo) sono online.
  • Mobile Friendly: indica se il sito web fornisce un servizio tramite un’interfaccia mobile-friendly.

Transparency indica in che misura i servizi sono trasparenti rispetto a:

  • Trasparenza delle organizzazioni pubbliche: indica quanto i governi siano trasparenti riguardo alle proprie responsabilità e prestazioni.
  • Trasparenza dell’erogazione del servizio: indica in che misura i governi sono trasparenti per quanto riguarda il processo di erogazione del servizio.
  • Trasparenza o dati personali: indica in che misura i governi sono trasparenti per quanto riguarda i dati personali coinvolti.

Cross-border mobility indica in che misura i cittadini dell’UE possono utilizzare i servizi online di un altro paese.

  • Online Availability: indica se un servizio è online. A partire da offline (0%), solo informazioni online (50%), completamente online (100%).
  • Usabilità: indica se le funzionalità di supporto, guida e feedback (interattivo) sono online.
  • eID: indica se un eID nazionale del paese A può essere utilizzato nel paese B.
  • eDocuments: indica se è possibile trasmettere documenti digitalmente da paese A al paese B.

Key Enablers: 4 pre-condizioni tecniche del servizio:

  • eID: utilizzo d’identità digitale per accedere ai servizi (e.g. SPID/CIE);
  • eDocuments (Documenti elettronici):documenti digitali interattivi;
  • Authentic sources (Fonti autentiche): strutture nominate tramite con atto giuridico per gestire set di dati specifici (e.g. ANPR);
  • Digital post (Casella digitale/domicilio digital), inteso come servizio di casella di posta personale (e.g. PEC) o di altre soluzioni di posta digitale con cui il settore pubblico comunica esclusivamente digitalmente con cittadini o imprese.

Al fine di valutare tutti gli indicatori, l’eGovernment Benchmark utilizza i cosiddetti “mystery shoppers”, cittadini europei che, a seguito di specifica formazione, e sulla base di un sistema di criteri predefiniti, valutano la qualità dei servizi digitali disponibili in ogni stato membro comportandosi esattamente come potenziali utenti – l’esercizio viene condotto di concerto con la Commissione e con i rappresentanti degli SM che seguono l’esercizio all’interno del eGovernment Action Plan Steering Board o loro delegati. La verifica eseguita dai “mystery shoppers” è guidata da una checklist dettagliata e standardizzata che copre i seguenti ambiti:

  1. disponibilità del servizio (services’ availability);
  2. usabilità del servizio (services’ usability);
  3. trasparenza dei processi di fornitura dei servizi (transparency of service delivery processes) delle istituzioni pubbliche (public organisations) e della gestione dei dati personali (handling of personal data);
  4. integrazione dell’IT nella catena della fornitura dei servizi (integration of IT enablers in the service delivery chain).

Infine, eventuali discrepanze nella valutazione dei due mistery shoppers vengono valutate e risolte da una terza parte.

Ogni anno, i “mystery shoppers” valutano i servizi relativi ad alcuni life events[3]: situazioni di necessità alle quali i cittadini possono far fronte grazie all’utilizzo di servizi pubblici digitali (e.g. cambiare residenza, pagare una multa etc.). Il Benchmark attualmente prende in considerazione 8 life events che vengono misurati in alternanza ogni anno (4 life events ogni anno): nel 2020 sono stati valutati i servizi relativi alla Creazione di impresa, Carriera, Famiglia e Studio[4]; mentre nel 2019 sono stati valutati i servizi relativi a: Attività d’impresa, Trasloco, Possesso e guida di un’auto e Avvio di procedure per reclami minori[5]. Il punteggio assegnato in ogni benchmark si riferisce alla media dei due anni precedenti. Il punteggio complessivo, bi-annuale, è infatti calcolato sulla base della media dei punteggi ricevuti nelle specifiche categorie per ogni anno.[6]  Mentre, Il punteggio complessivo annuale è calcolato sulla base della media dei punteggi ricevuti nelle specifiche categorie misurate in quell’anno[7]. Inoltre, viene utilizzato uno strumento di verifica automatica per valutare la Mobile Friendliness dei siti web attraverso i quali vengono forniti i servizi analizzati dal Benchmark.

Risultati eGovernment Benchmark 2021: qualità non solo quantità

L’Italia si classifica al 21mo posto nell’eGovernment Benchmark 2021, con un punteggio complessivo di 64.4 su 100

L’Italia si posiziona al di sotto della media dei paesi Ue e della media Europea allargata ai paesi partecipanti all’esercizio del Benchmark (EU27+) per le categorie di servizi misurati (life events) nel 2020.

Il Benchmark valuta la qualità dei servizi online offerti da un numero circoscritto di città italiane e di enti[8].

È importante ricordare che il Benchmark valuta l’integrazione e la presenza di alcune caratteristiche dei servizi digitali disponibili che li rendono affidabili, efficienti ed efficaci per gli utenti. I servizi digitali disponibili sono misurati secondo criteri specifici, ne consegue che non necessariamente l’accelerazione del processo di digitalizzazione ovvero la numerosità dei servizi pubblici si traduce in un miglioramento del posizionamento dell’Italia nel Benchmark. Un’analisi dettagliata dell’eGovernment Benchmark 2021 (vedi tabelle nel Focus scaricabile a fondo pagina) mostra come i servizi pubblici digitali legati alle esigenze del mondo del lavoro sono più rispondenti alle caratteristiche richieste dall’esercizio e contribuiscono in maniera sostanziale al posizionamento dell’Italia[9].

I servizi pubblici per il cittadino, invece, risultano nell’eGovernment Benchmark 2021 ancora carenti in termini di accessibilità e non sono del tutto integrati nell’utilizzo quotidiano.

Dove possiamo migliorare

L’analisi proposta evidenzia il gap, in punti percentuali, del punteggio italiano dalla media dei Paesi Ue: i life events/indicatoricon segno positivo indicano gli ambiti in cui l’Italia si posiziona sopra la media, il segno negativo indica gli ambiti in cui la performance è peggiore. Il punteggio complessivo dell’Italia è 64.4/100; il punteggio complessivo della media dei Paesi Ue è 68/100.

Lo scarso punteggio ottenuto nei criteri in trasparenza nell’erogazione e nel design dei servizi (transparency of service delivery; transparency of service design), nella fruibilità molto ridotta nelle funzionalità transfrontaliere dei servizi digitali (Cross-border user support; Cross-border eID; Cross-border eDocuments)e presenza di fonti autentiche (authentic sources), ha un impatto negativo sul posizionamento dell’Italia[10].

Inoltre, attraverso un’analisi incrociata tra i dati 2019/20 e la metodologia e i criteri di valutazione, si nota come i risultati ottenuti su molti indicatori potrebbero essere facilmente migliorabili e ri-allineabili alla media Ue. Ad esempio, l’indicatore Transparency of Service Delivery, a livello aggregato su tutti i life events, risulta sotto la media Ue del 18.7%. Tuttavia, se fosse inserita la funzione “safe as draft” (attualmente assente in molti servizi) per tutti i servizi pubblici digitali analizzati dal Benchmark, questo scostamento verrebbe pressoché azzerato: poiché ogni “data question” relativa al suddetto indicatore concorre per il 14.3% alla formazione del punteggio dello stesso, se la risposta alla “data question”, “save as draft” fosse positivo per tutti servizi il punteggio del nostro paese migliorerebbe di molto[11].

eGovernment Benchmark 2021: identità digitale, aumentiamo i servizi pubblici

Degna di particolare nota è la questione legata alla diffusione e all’utilizzo effettivo dell’identità digitale da parte dei cittadini: nonostante l’incremento record nell’erogazione di identità digitali registrato alla fine del 2020 – oltre 17 milioni – il punteggio assegnato all’Italia rimane comunque al di sotto della media Ue (Citizen life events – eID 2019-2020).

La causa principale è dovuta al fatto che il Benchmark, proprio come per i servizi, non assegna un punteggio direttamente legato al numero di eID rilasciate, bensì al numero di servizi che ne consentono/prevedono l’utilizzo: su 54 servizi, legati ai vari life events misurati dal Benchmark, ben 20 non prevedono/consentono l’utilizzo di eID come forma di accesso.

Questo limite è particolarmente evidente per la sezione riguardante i servizi di utilità familiare o “family life events” (es. ottenere il certificato di nascita, registrazione del divorzio, istituto del tutore legale per i minori etc.) dove la possibilità di accedervi online tramite identità digitale è di fatto assente.

L’Italia, tuttavia, si colloca ben 23 punti percentuali al di sopra della media Ue per i molti servizi online disponibili nel settore privato e accessibili tramite eID (Business life events – eID 2019-2020).

Conclusioni

L’Italia, per progredire nel processo di trasformazione digitale, necessita di un forte indirizzo tecnico che guidi e garantisca la realizzazione dei servizi digitali a livello centrale e locale in conformità con i principi della user-centricity così come indicato dalla Commissione europea nell’eGovernment Action Plan 2016-2020 e ribadito nella più recente Berlin Declaration on Digital Society and Value-based Digital Government sottoscritta da tutti gli Stati Membri nel dicembre 2020.

La non conformità ai criteri indicati dal Benchmark oltre a penalizzare la performance del nostro paese potrebbe spiegare anche la bassissima percentuale di utilizzo dei servizi digitali da parte dei cittadini: solo il 36% degli utenti Internet rispetto alla media Ue del 64%, così come evidenziato dagli ultimi dati EUROSTAT Community survey on ICT usage in Households and by Individuals 2021.

Per fornire servizi pubblici digitali apprezzati dai propri utenti, le pubbliche amministrazioni, centrali e locali, dovrebbero dunque fornire ai cittadini istruzioni chiare e precise sulle procedure da seguire. Le informazioni devono essere presentate in maniera intellegibile e i servizi pubblici digitali devono rispondere alle esigenze e alle preferenze dei cittadini, compresi i gruppi vulnerabili e persone con bisogni speciali (es. persone con disabilità o anziani). Va inoltre ricordato che nel prossimo Benchmark, sarà introdotto un nuovo indicatore di usabilità che valuterà quanto i servizi pubblici soddisfino i principi della user- centricity[12]. È fondamentale dunque che tutte le PAC/PAL sviluppino servizi efficaci ed efficienti che rispondano ai criteri del Benchmark; basterebbe banalmente tener conto delle Data questions e verificare che i criteri che improntano lo sviluppo di uno specifico servizio siano soddisfatti; per il raggiungimento di questo obiettivo il  Piano Triennale per la Pubblica Amministrazione può giocare un importante ruolo,  fornendo indicazioni chiare e concrete.

Potete scaricare questa breve analisi nel documento allegato, in cui trovate anche dei grafici e una Appendice con un approfondimento metodologico che spiega in maggior dettaglio i risultati del Benchmark.


[1] Il Rapporto è curato da CapGemini per conto di UNIT H4 “eGovernment and Trust” e in stretta collaborazione con i componenti del “eGovernment Action Plan 2016-2021 Steering Board”. La metodologia è stata aggiornata nel corso degli anni, da ultimo si veda eGovernment Benchmark Method Paper – Edition 2020-2023 (2020), a cura di Capgemini, IDC, Sogeti per il Directorate General for Communications Networks, Content and TechnologyI (DG CNECT).

[2] ANPR, per esempio, è considerato una fonte autentica nel Benchmark del 2018.

[3] Negli anni pari i life events presi in considerazione sono Business start-up; Losing and finding a job; Studying; Family. Negli anni dispari, invece, Regular business operations; Moving; Owning and driving a car; Starting a small claims procedure. Fonte: eGovernment Benchmark Background Paper 2020

[4] Nel testo del Rapporto: Business Start-Up, Career, Family and Studying

[5] Nel testo del Rapporto: Regular Business Operations, Moving, Owning and Driving a Car, and Starting a Small Claims Procedure

[6] [MEDIA(Categorie 201*; Categorie 202*)].

[7] [MEDIA(Categorie 2019;Categorie 2020)]

[8] Vedi lista dettagliata riassuntiva qui.

[9] In appendice, una lista dei servizi che hanno ottenuto i punteggi peggiori e il cui miglioramento porterebbe immediato beneficio al ns. posizionamento nel Benchmark.

[10] Fonti autentiche è il termine usato per riferirsi a un insieme di dati detenuti da un organismo che è stato nominato da un atto giuridico per la gestione di tali dati, che è autorevole in una particolare area di competenza. I dati devono riguardare persone fisiche o giuridiche o fatti giuridici.

[11] Calcolo esemplificativo (-18.7 + 14.3)= – 4.4

[12]Definizione dell’indicatore“Usability and findability”. Usability is currently measured from the supply side (whether governments provide for instance FAQ-pages and online support channels) and not from the demand side (from the perspective of actual users).  The proposed indicator would provide more demand-specific insight into user-friendly journeys. It would gain insight in the usability as experienced by users, capturing the user perspective while using websites in practice. In this way, the indicator would also further give substance to for instance the ‘usability’ facet of the Tallinn Declaration user-centricity principles. L’indicatore sarà basato sulla European Commission’s Europa Web Guide on Usability Expert Review.