Controllo della spesa, la strada è in salita ma è già tracciata

Un efficace monitoraggio della spesa non è solo un gioco di pesi e misure ha bisogno, soprattutto, di affiancare alle rilevazioni contabili anche quelle volte a misurare i risultati dell’azione amministrativa. Lo abbiamo ribadito più volte e oggi lo ripetiamo aiutati dalla ricerca e dalle analisi condotte degli Osservatori Digital Innovation della School of Management del Politecnico di Milano. Con Paolo Catti responsabile della Ricerca per l’Osservatorio Fatturazione Elettronica e Dematerializzazione proviamo a capire cosa c’è e cosa manca per un controllo della spesa pubblica che sia veramente efficace.

Non c’è discussione politica che non finisca per includere considerazioni circa la spesa pubblica del Paese. Che sia ad un tavolino di bar o all’interno di un salotto televisivo, il controllo della spesa rimane un tema centrale nei discorsi sul miglioramento e sulla modernizzazione del sistema pubblico italiano. Riuscire ad accordare le esigenze della macchina statale con quelle del Paese e riuscire ad individuare gli obiettivi prioritari affiancandoli agli strumenti più idonei al loro raggiungimento è, infatti, la vera sfida che il decisore politico si trova davanti e su cui le varie opinioni si susseguono quasi quotidianamente.

Di questi giorni gli ultimi dati (diffusi dalla CGIA di Mestre) sulla nostra spesa che, dal 2010, ha registrato un aumento di 27,4 miliardi (al metto degli interessi sul debito pubblico), con un’incidenza sul PIL che ha raggiunto il 42,8%, rispetto al 2010 un più 1,4%. Messi quindi in un cassetto i contenuti del documento a firma Cottarelli, recante le indicazioni per una ragionata spending review, la spesa pubblica ha raggiunto nel 2014 i 692,4 miliardi di euro (sempre al netto degli interessi).

Da notare che mentre scende la spesa corrente per il personale, con un risparmio rispetto al 2010 di 8,7 miliardi di euro, continua a crescere, invece, quella relativa ai consumi intermedi che includono le spese di manutenzione ordinaria, gli acquisti di cancelleria, le spese energetiche e di esercizio dei mezzi di trasporto, i servizi di ricerca e formazione del personale acquistati all’esterno, arrivando a più di 90 miliardi di euro, con un aumento di 3 miliardi di euro rispetto al 2010. A queste si aggiungono le altre uscite, relative a spese residuali quali gli ammortamenti e le imposte versate dalle PA, che superano i 66 miliardi di euro e registrano un aumento in quattro anni di 6 miliardi.

Controllare la spesa vuol dire avere un quadro completo (che ora non abbiamo)

Un efficace monitoraggio della spesa non è solo un gioco di pesi e misure, ha bisogno soprattutto di affiancare alle rilevazioni contabili anche quelle volte a misurare i risultati dell’azione amministrativa. Non si può, infatti, prescindere dagli effetti che tali azioni hanno sull’economia reale, sulla capacità che questi investimenti economici hanno di produrre un cambiamento nel tessuto della società, di realizzare un progresso verso l’obiettivo posto. Paolo Catti, responsabile della ricerca dell’Osservatorio Fatturazione Elettronica e Dematerializzazione della School of Management del Politecnico di Milano ci aiuta in questa nostra analisi, fondendoci un esempio lampante di quello che stiamo dicendo: “Se guardiamo l’e-procurement, già oggi sono diversi gli strumenti a disposizione delle pubbliche amministrazioni per mappare gli ordini di acquisto (aste e gare telematiche, mercati elettronici o sistemi dinamici di acquisizione), ma la maggior parte ha un’efficacia parziale: vedo cosa è stato ordinato, ma non – ad esempio – cosa è stato effettivamente consegnato. Senza contare poi le differenze temporali tra pagamenti e consegne generati dalle convenzioni, che in genere si riferiscono a fabbisogni ipotizzati su un periodo medio-lungo.

La stessa fatturazione elettronica di cui abbiamo sottolineato più volte l’importanza e l’efficacia, non è lo strumento che da solo può consentire un completo monitoraggio perché, per esempio, non fornisce informazioni su “quando” il pagamento sarà effettuato.

Ancora un esempio: il sistema SIOPE rileva telematicamente gli incassi e i pagamenti effettuati dai tesorieri di tutte le amministrazioni pubbliche. Una fonte puntale di informazione sui flussi utilissima, ma che allo stesso tempo rivela immediatamente un limite intrinseco: i flussi di cassa non equivalgono alle spese. Se una PA paga il 20% del totale dovuto, su SIOPE risulta solo questo 20% e non la reale spesa che dovrà essere sostenuta né tantomeno i motivi per cui si è proceduto esclusivamente al pagamento di tale percentuale. Come si vede non si ha conteggio dei debiti contratti non saldati.

Questi tre semplici esempi mostrano chiaramente come il monitoraggio della spesa sia un meccanismo articolato, scomponibile in diversi momenti, i quali, però, non possono più essere intesi separatamente e devono trovare una sistematizzazione in un unico ciclo finanziario.

“La spesa pubblica deve essere intesa come quella di qualsiasi soggetto privato, che sia una impresa o un singolo cittadino – spiega Catti – Questa si articola in tre diversi momenti: l’effettuazione dell’ordine (emergenza del fabbisogno), la fatturazione (testimonianza dell’avvenuta transazione) e il pagamento. Poi, a mio avviso, a queste fasi si dovrebbe aggiungere un passaggio ulteriore, relativo al controllo delle “merci in magazzino”, proprio come si farebbe per un’impresa. Detto questo un monitoraggio corretto dovrebbe far leva su tutti questi tre momenti, nessuno esclude l’altro anzi devono essere tracciati e resi interoperabili tra loro”.

Intervenire sulla spesa pubblica significa intervenire non solo sui capitoli di spesa, ma sull’intero ciclo dell’ordine, digitalizzando e rendendo interoperabili i diversi processi. Non è cosa da poco e anche i tempi richiesti non sono a breve termine. Intanto però la mancanza di risorse, l’impossibilità di programmare a causa del continuo susseguirsi di manovre economiche, i vincoli del Patto di stabilità hanno spinto gli enti locali a scegliere delle soluzioni diverse per tenere sotto controllo le proprie uscite. Modelli diversi come diverse sono le esigenze locali, fenomeno che letto attraverso la lente di una lettura sistemica, non può dirsi fattore positivo.

Qualche esempio virtuoso

Nonostante tutte le difficoltà illustrate, negli ultimi anni la spesa locale è scesa, complici anche i diversi tagli subiti. Qualche dato, nel 2014 le Province hanno rappresentano l’1% della spesa pubblica, i Comuni il 7,95% mentre le Regioni, compresa la spesa per la sanità, circa il 20%.

Tra le varie azioni realizzate dagli enti locali volte a monitorare la propria spesa, va segnalato ad esempio quella della Regione Lombardia. Come racconta Catti la Regione, con Finlombarda – Finanziaria a partecipazione regionale per lo sviluppo: “Ha creato un unico punto di raccolta di determinate categorie di fatture indirizzate agli enti del sistema sanitario della Regione da cui escono tutti i pagamenti. Garantendo tempi di pagamento rapidi e un controllo continuo dell’andamento della spesa”. Ma non c’è solo il nord tra le iniziative più interessanti. “La Regione Campania – continua Catti – ha istituito So.Re.Sa. una centrale acquisti dei prodotti destinati alle aziende del sistema sanitario regionale, volta alla realizzazione del ripiano del debito maturato negli anni passati”.

Insomma seppure la strada è in salita sembrerebbe già tracciata.