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Una PA ancora in cerca di nuovi paradigmi

Quest’anno ormai in chiusura ci restituisce una PA ancora contraddittoria al suo interno con realtà di forte arretratezza ancorate alla dimensione burocratica e difensiva e con eccellenze che costituiscono, invece, le avanguardie di un nuovo modo di intendere il rapporto stato-cittadini. Qui la relazione che ho tenuto lo scorso 11 dicembre in occasione della presentazione dell’Annual Report 2017 di FPA

L'anno che va a chiudersi si configura come periodo di transizione verso una nuova fase i cui contorni rimangono ancora tanto sfumati quanto frastagliati. Il prossimo anno, infatti, scade la legislatura, si completano i mandati del direttore dell'AgID Antonio Samaritani e di Diego Piacentini. In più, saremo in piena fase di realizzazione della Programmazione europea 2014-2020 i cui programmi necessitano di essere realizzati senza ulteriori indugi.

Non è questa la sede per fare valutazioni bensì per individuare gli elementi salienti dell'anno che si configura, appunto, come possibile fine di un ciclo.

La PA che ci troviamo davanti nelle sue molteplici espressioni e articolazioni, che vanno dai grandi Ministeri al piccolo Comune montano, dal grande ente nazionale alla piccola USL, è una PA ancora in cerca di paradigmi di innovazione, di un progetto condiviso che informi di sé il lento agire quotidiano. Lo abbiamo ripetuto spesso. Il cambiamento ci vuole e ci vuole netto. L’innovazione deve investire la parte istituzionale, organizzativa e culturale e trovare nella trasformazione digitale un formidabile alleato.

Il percorso della nostra PA verso una profonda trasformazione, invece, è ancora incompleto. Per semplicità possiamo descriverlo articolandolo su quattro livelli.

Al primo livello c’è la PA burocratica dove prevale ancora nettamente il paradigma bipolare: da una parte ci sono le istituzioni, dall’altra le famiglie e le imprese. È la PA dove il cambiamento viene spinto da leggi e normative rinovellate, generando quella cultura per cui l’innovazione corrisponde ad un ulteriore adempimento. È la PA che emerge dagli atti, pubblicati in ottobre, dalla “Commissione parlamentare di inchiesta sul livello di digitalizzazione e innovazione delle pubbliche amministrazioni e sugli investimenti complessivi riguardanti il settore delle tecnologie della comunicazione”. Atti, dai quali emerge, appunto, come, solo per fare un esempio, a fronte dell’opportunità offerta dal nuovo CAD di individuare un responsabile a cui affidare “la transizione alla modalità operativa digitale e i conseguenti processi di riorganizzazione finalizzati alla realizzazione di un’amministrazione digitale e aperta, di servizi facilmente utilizzabili e di qualità” gran parte degli uffici ha trasformato quest’occasione in un ulteriore adempimento andando a stravolgere il senso dell’iniziativa. Degli otto responsabili nei Ministeri che hanno seguito la norma, “uno solamente è risultato essere in possesso di una laurea idonea al ruolo ricoperto, nel caso specifico in ingegneria informatica. Nei rimanenti sette casi: cinque sono in possesso di una laurea in giurisprudenza, uno in medicina e chirurgia e uno in ingegneria civile”.

Al secondo livello c’è l’approccio funzionale di quella PA che riconosce all’innovazione un importante ruolo per il miglioramento dei servizi. La cultura prevalente è quella dell’egovernment. È una cultura che viene da lontano, da più di vent’anni fa, dai programmi comunitari, come eEurope2005, che prefiguravano un’Europa più vicina ai cittadini con il diffondersi e l’affermarsi dei servizi online. Un percorso mai completato a cui si riferiscono ancora gran parte delle iniziative strategiche in corso, come SPID, PAGOPA, l’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente. Ai cittadini viene data importanza, ma come destinatari dei servizi finalmente innovati. Gli esempi tipici sono gran parte dei portali informativi e di servizio di molte amministrazioni centrali e locali.

Al terzo livello c’è la PA collaborativa. I processi di innovazione sono funzionali ad un nuovo rapporto con i cittadini e le imprese. La cultura prevalente è quella della trasparenza dinamica, dell’open government e della cittadinanza attiva. Vengono raccolti i feedback dei cittadini, viene incentivata la partecipazione al monitoraggio dei servizi, si sostiene la creazione di community. Fanno parte di questa categoria le recenti iniziative del Ministero della pubblica Amministrazione e della innovazione sul Terzo Tempo o i progetti a “scuola di Open Coesione”, ma sono soprattutto le città, sia grandi che piccole, il livello istituzionale dove più si sta sperimentando questo approccio.

Infine, c’è la PA abilitante, l'innovazione viene considerata funzione di un nuovo modo di intendere lo Stato. I dati e gli strumenti operativi sono rilasciati per e insieme ai cittadini e agli attori locali (imprese, istituzioni locali) al fine di costruire nuovi servizi innovativi e innovare quelli esistenti. Con la PA condivisa, adottando in pieno il paradigma dell’open government, si realizza il principio costituzionale della sussidiarietà orizzontale volto a favorire l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale.

Quest’anno ormai in chiusura ci restituisce una PA ancora contraddittoria al suo interno con realtà di forte arretratezza ancorate alla dimensione burocratica e difensiva e con eccellenze che costituiscono, invece, le avanguardie di un nuovo modo di intendere il rapporto stato-cittadini.

Seguiamo, di seguito, i principali fenomeni che hanno caratterizzato l’anno.

Per quanto riguarda la riforma della PA, quello passato è stato un anno di assestamento dedicato soprattutto a condividere la riforma e i suoi principi con la “società civile” e organizzato nel “Terzo Tempo” lanciato dalla ministra Madia. Ma è stato anche l’anno di provvedimenti fortemente innovativi. Nel campo della semplificazione amministrativa un importante passo in avanti è stato fatto con l’intesa tra Governo, Regioni ed enti locali siglata in Conferenza Unificata sui moduli unificati e standardizzati per comunicazioni e istanze nei settori dell'edilizia e delle attività commerciali. Nel campo invece del lavoro pubblico, alla fine di maggio è stato approvato definitivamente il nuovo testo unico del pubblico impiego mentre ai primi di giugno è stata pubblicata la direttiva sul lavoro agile nella Pubblica Amministrazione.

Il lavoro agile, o smart working, ha fatto così il suo ingresso a pieno titolo nella pubblica amministrazione italiana perché con la legge n. 81/2017, in vigore dal 14 giugno 2017, trova per la prima volta compiuta formulazione e riconoscimento come nuova modalità di esecuzione del rapporto di lavoro. Per il settore pubblico può essere l’occasione per innovare e per diffondere un nuovo modello organizzativo più produttivo e più attento alle esigenze del personale. È infatti scientificamente provato che l’adozione dello smart working nelle organizzazioni complesse porti ad un incremento di produttività e al contempo del benessere organizzativo, grazie ad una migliore conciliazione dei tempi di vita e di lavoro. Le esperienze che qui presentiamo sono di amministrazioni che hanno avviato sperimentazioni sul lungo periodo e hanno già goduto degli impatti benefici di questa nuova modalità lavorativa: riduzione dell'assenteismo del personale e maggiore soddisfazione e motivazione del lavoratore.

A livello territoriale le città si confermano cerniera di collegamento con i processi territoriali più innovativi. Elemento caratterizzante di questo anno è stato sicuramente l’adozione a livello urbano dei temi legati ai 17 Obiettivi di sviluppo sostenibile (SDGs - Sustainable development goals) dell'Agenda ONU. Il terzo Rapporto sulle città di Urban@it “Mind the gap. Il distacco tra politiche e città”, presentato il 20 ottobre scorso, sottolinea proprio l’urgenza di definire un’Agenda urbana nazionale e individua, oltre alle strategie, anche una serie di temi chiave che richiamano proprio la visione olistica della “sostenibilità”: inclusione di migranti e rifugiati; qualità dell’aria; economia circolare; resilienza, adattamento climatico e uso sostenibile del suolo; povertà urbana; housing; inclusione lavorativa e rafforzamento delle competenze contro l’esclusione sociale; patrimonio culturale come risorsa estesa ai valori dell’immateriale e del vissuto delle comunità locali. Un approccio, questo, fatto proprio dalla nostra indagine “ICity Rate”, tra le prime a cercare di operazionalizzare i temi a livello locale e che ha restituito una puntuale fotografia del nostro sistema urbano. In sintesi, i risultati presentati ad ottobre, evidenziano:

  • un complessivo ritardo del sistema urbano italiano nei confronti degli obiettivi di sostenibilità che rischia di limitare fortemente l’attrattività e la vivibilità dei nostri centri urbani;
  • la coesistenza di modelli di sviluppo e di governance urbana diversi, ma in grado di restituire importanti risultati di valore rappresentati dalle tre città al vertice: Milano, Bologna e Firenze;
  • il rafforzamento del sistema urbano emiliano-romagnolo le cui città rappresentano una solida struttura baricentrica al resto d’Italia;
  • l’importanza delle città intermedie del Centro-Nord che rappresentano un importante tessuto connettivo tra le diverse aree metropolitane;
  • un pesante ritardo strutturale rappresentato da gran parte delle città del Sud e dalla Capitale (pur con qualche parziale segnale di movimento) difficilmente colmabile, se non intervengono forti azioni correttive, nei tempi necessari.

Parlando di politiche per le città, inoltre, non possiamo non citare il “Bando per il programma straordinario di intervento per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia” pubblicato nel 2016. L’ANCI ha sottolineato come il Bando dovesse caratterizzarsi in quanto parte di un’Agenda Urbana in grado di prendere in carico le sfide delle città nel loro complesso e a partire da risorse certe. Grande la risposta dei Comuni, con la presentazione di 120 progetti per una richiesta di finanziamenti pari a 2,1 miliardi di Euro. Ma non ci sono solo le grandi città e diventa sempre più centrale capire come assicurare la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese anche nei piccoli Comuni. Laddove le riforme non sembrano aver sufficientemente raggiunto gli obiettivi prefissati, le tecnologie stanno emergendo quali strumenti abilitanti. La “cultura della piattaforma” può aiutare i piccoli centri a trovare le soluzioni di rete più adeguate. Si tratta del modello degli shared services, funzioni e servizi distribuiti, collegati e condivisi attraverso piattaforme tecnologiche, che garantiscono un efficace presidio di quelle funzioni strategiche che, nella tradizionale frammentazione istituzionale dei territori, risultavano spesso penalizzate.

Tornando ai temi di natura generale, quello dei dati e della cosiddetta data driven society, continua ad essere centrale nel dibattito pubblico. Nel corso dell’anno un importante sostegno viene dal Piano Triennale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione, il documento emanato a maggio scorso che definisce per il periodo 2017-2019 le linee operative di sviluppo dell'informatica pubblica. In questo contesto, i dati della Pubblica amministrazione vengono definiti come uno dei principali patrimoni digitali della PA individuando in essi una delle due Infrastrutture immateriali del nostro Paese. Un patrimonio che nel corso di quest’anno ha registrato un importante incremento grazie alla crescita nella pubblicazione degli open data: a inizio novembre con 18.360 dataset pubblicati si è superato l’obiettivo indicato dal Piano Triennale per il 2018. Dei dataset pubblicati, il 57% sono stati rilasciati da amministrazioni comunali. Un’attenzione verso gli open data riconosciuta anche a livello internazionale. A metà novembre il Portale Europeo dei Dati ha pubblicato, per il terzo anno consecutivo, il rapporto Open Data Maturity in Europe, finalizzato a comprendere le dinamiche in atto in Europa a sostegno della liberazione dei dati nel quale l’Italia ha registrato un buon incremento rispetto all’anno precedente e viene posizionata questa volta tra i paesi avanzati (Trendsetters).

Legato al tema dei dati è quello della trasparenza e della partecipazione. L’inizio dell’anno è stato caratterizzato dal varo del FOIA (grazie al decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97, che ha indicato nel 23 dicembre 2016 la data operativa) tra controversie, speranze e un ampio dibattito che si è protratto per gran parte del 2017. I dati diffusi dal Ministero per la semplificazione della Pubblica Amministrazione, relativi ai primi 9 mesi dell’anno, appaiono ottimistici: i Ministeri hanno ricevuto 792 istanze di accesso agli atti (con un incremento del + 65,4% tra primo e secondo trimestre) e hanno risposto a 666. Di queste, la maggior parte (511) sono state accolte, 155 rigettate, e 126 non trattate. Dati simili a livello locale, dove su 1.971 richieste arrivate ne sono state rigettate 77. Dati soddisfacenti che, però, se confrontati con Paesi a più lunga tradizione di “ascolto” dimostrano la tanta strada ancora da fare: nel Regno Unito le richieste di accesso agli atti, nel solo trimestre aprile-giugno 2017, sono state 10.982. Accanto al tema del FOIA, sempre in merito alla partecipazione, c’è da segnalare la pubblicazione a marzo da parte del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione delle “Linee Guida sulla Consultazione pubblica in Italia”. Il documento, forse un po’ datato come obiettivi, contenuto nella Direttiva Madia 2/2017, ha avuto lo scopo di fissare i principi generali nazionali per i processi di consultazione pubblica, al fine di condurre a decisioni informate, ragionate, trasparenti ed efficaci. Ben più promettente l’introduzione della procedura di Dibattito Pubblico a supporto delle decisioni sulle grandi opere che impattano sui territori, previsto dall’Art. 22 del Nuovo Codice Appalti e ora in attesa del decreto attuativo che dovrà disporre delle modalità di svolgimento del dibattito pubblico, nel rispetto della più ampia trasparenza (sia in fase di programmazione, che in quella di progettazione ed esecuzione). Un approccio top-down che però incontra la vitalità dei territori su questi temi. Tra le tante iniziative, l’anno che si chiude ha salutato a Palermo l’avvio del progetto Partecip@ttivi finalizzato a favorire la partecipazione dei cittadini nella definizione delle politiche pubbliche; mentre dall’altra parte della penisola da segnalare l’elaborazione, da parte del Comune di Milano, del bilancio partecipativo, che destinerà quattro milioni e mezzo di euro agli interventi decisi dai cittadini all’interno dei nove municipi.

Entrando ancor più nello specifico dei temi trattati nell’agenda del 2017, i nostri Cantieri ci hanno permesso di presidiare puntualmente fenomeni emergenti o consolidati legati alla PA digitale. I tavoli di lavoro organizzati durante l’anno con i principali attori ed esperti dei diversi temi si confermano, infatti, degli importanti osservatori permanenti delle dinamiche in atto. Di seguito, in estrema sintesi, le fenomenologie emerse nel corso dell’anno.

Cittadinanza digitale. Ai dati non certo confortanti sulla diffusione dei servizi online delle PA italiane diffusi a inizio anno da più fonti autorevoli (DESI, eGov Benchmark, ISTAT) si contrappone l’attivismo sul tema fatto registrare nel 2017, tanto a livello centrale quanto locale. L’accelerazione impressa da Funzione Pubblica, AgID e Team Digitale al processo di miglioramento e diffusione dei servizi digitali si è concretizzata in azioni dirette: dalle novità introdotte con l’approvazione del Piano Triennale alla revisione del domicilio digitale contenuta nella recente proposta di modifica del CAD, senza dimenticare i primi frutti dell’Agenda per la semplificazione in tema di standardizzazione della modulistica online. Tutti elementi che hanno la potenzialità di apportare benefici evidenti in termini di applicazione del fondamentale diritto di cittadinanza digitale previsto dall’articolo 1 della riforma della PA. Novità che in alcuni casi segnano un cambio di passo evidente non solo nel merito, ma anche nel metodo: grande enfasi alle comunità di pratica (Developers Italia, Designers Italia) e alla collaborazione centro-periferia (come nel caso dell’Agenda Semplificazione). È proprio il protagonismo dei territori, che nel 2017 si è concretizzato in diverse iniziative volte a migliorare l’interlocuzione digitale con il cittadino (si veda la proliferazione di case e fascicoli del cittadino, a cominciare da quello del Comune di Milano), la principale testimonianza di una nuova cultura dei servizi digitali, ormai al centro dell’azione politico-amministrativa di molti enti locali.

Documenti digitali. Sono ancora poche le amministrazioni che si sono impegnate attivamente, attraverso la definizione di piani concreti, nella piena trasformazione digitale dei propri archivi. Eppure il futuro è lì. Negli uffici pubblici la carta circolerà sempre meno, fino a scomparire. Il lavoro portato avanti dal Cantiere Documenti digitali ha messo in luce la grande incertezza che regna, anche nelle pubbliche amministrazioni più virtuose, sui processi da adottare. Tali incertezze sono dovute ad un quadro normativo che, soprattutto nel campo della conservazione digitale, non è riuscito a fare chiarezza e non ha facilitato azioni sistemiche di innovazione. Ricordiamo che proprio quest’anno il CAD è arrivato alla sua sesta revisione e tra le novità introdotte in materia, una più delle altre, ha preoccupato la nostra community: l’introduzione di un “Sistema di ricerca documentale”, il cui sviluppo è affidato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Lo scopo è lodevole, facilitare la ricerca dei documenti per consentirne l’accesso online, ma le modalità della sua realizzazione, il format e i costi sono ancora poco chiari. Problemi vecchi e nuovi, che solo con momenti di collaborazione e confronto possono trovare risposte organizzative “dal basso” più promettenti di qualunque intervento legislativo.

Scuola digitale. Il Piano Nazionale Scuola Digitale è al terzo anno di programmazione ed è possibile azzardare un primo bilancio delle azioni previste e realizzate. Un’inchiesta dell’Agenzia Giornalistica Italia pubblicata a novembre, ad esempio, ci dice che sono più di 8.000 i docenti animatori digitali; molti di loro hanno già svolto percorsi di formazione anche all’estero. Tuttavia la prima tranche del finanziamento annuale di 1.000 euro a scuola, previsto dal Piano per sostenere la loro attività, secondo fonti ufficiali, è stata mandata in pagamento al momento in cui scriviamo (fine 2017) anziché a marzo 2016. Poco incoraggianti anche i dati dell’Osservatorio eGovernment della School of Management del Politecnico di Milano che, in collaborazione con l’ANP – Associazione Nazionale Dirigenti e Alte professionalità della Scuola, ha realizzato tra gennaio e febbraio 2017 un’indagine volta a verificare il livello attuale di digitalizzazione dei processi organizzativi e gestionali interni alla scuola. I risultati mostrano che, seppur tutte le scuole rispondenti siano dotate di connessione, nella maggior parte dei casi (55%) questa è di tipo DSL, nel 29% in fibra ottica. Questi numeri ci dicono che la riforma, che ha ottime intenzioni, ha però difficoltà ad essere attuata. La scuola reagisce con lentezza all’evoluzione della società, ostacoli di carattere culturale e organizzativo sono sempre lì sulla strada da percorrere. È necessaria una governance più flessibile, in cui ci sia una vera delega di capacità decisionale e si possa mettere a fattor comune le singole buone esperienze innovative che (nonostante tutto) ci sono nella scuola.

Sicurezza digitale. Il 2017 è stato l’anno degli attacchi informatici su vasta scala (WannaCry, Petya) che, a prescindere dal loro effettivo impatto sulle PA italiane, hanno sicuramente contribuito a mantenere alta l’attenzione sulle difficoltà incontrate da molti enti (soprattutto quelli più piccoli) nell’approntare assetti organizzativi in grado di garantire capacità di difesa adeguate alle nuove minacce. Se a livello di governance le grandi novità di inizio anno (revisione dell’architettura per la protezione cibernetica e conseguente aggiornamento della strategia nazionale) sembrano aver posto le basi per recuperare lo storico ritardo accumulato dall’Italia nel corso degli anni, a livello operativo la maggior parte delle piccole amministrazioni sul territorio non dispone ancora degli strumenti necessari ad adeguarsi alle stesse misure minime di sicurezza. L’importanza riconosciuta dal Piano triennale al tema, vero e proprio cardine dell’intero modello evolutivo dell’ICT pubblico, può essere il preludio a un deciso cambio di passo per la cybersecurity in ambito pubblico, a patto che in futuro tutte le amministrazioni siano adeguatamente accompagnate nel percorso di miglioramento della propria capacità di prevenzione e reazione.

In conclusione possiamo dire che il 2017 è stato un anno che ha registrato un’importante vitalità sia a livello territoriale sia a livello nazionale, tuttavia non ci restituisce un Paese maturo rispetto ai cambiamenti necessari. Non c’è stato quel cambio di paradigma verso una PA abilitante in grado di aiutare il Paese a ingranare una marcia in più. Il 2018 si prospetta, al contrario, come possibile anno della svolta. Dal punto di vista dell’accelerazione dei processi in corso potrebbe essere determinante la piena realizzazione dei programmi comunitari, a cominciare da quelli in grado di rafforzare le competenze dei dipendenti pubblici, importanti protagonisti del cambiamento. Per quanto riguarda l’informatica pubblica, invece, sarà importante capire come il Piano Triennale sarà effettivamente in grado di indirizzare i processi di digitalizzazione. Infine, un ruolo determinante sarà evidentemente affidato al nuovo Governo che dovrà gestire i prossimi anni: non abbiamo bisogno di nuove riforme e nuove leggi, ma di far funzionare quelle esistenti e di immaginarci una PA in grado di mettere, al di là degli slogan, davvero il cittadino al centro.