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Codice appalti, la corruzione si combatte con standard comuni

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Qualsiasi processo di digitalizzazione ad ampio respiro non può che basarsi su standard comuni ed aperti. Questi permettono di ripensare i processi di lavoro per renderli più controllabili ed eliminare passaggi inutili e discrezionalità del funzionario, che alimentano la burocrazia ed il rischio di corruzione impedendo controlli più puntuali

28 Luglio 2016

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Andrea Caccia e Daniele Tumietto, UNINFO

Il nuovo codice appalti (D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50) attua la normativa europea in materia, con la quale l’Unione europea ha intrapreso una direzione chiara ed irreversibile verso il digitale che impone un ripensamento dei processi di appalto pubblici e di tutte le loro fasi, per semplificare la partecipazione delle imprese e per la gestione degli appalti da parte del settore pubblico.

Le nuove regole sono introdotte secondo una scaletta comune a tutti i Paesi dell’Unione europea:

  • da aprile 2016, con il recepimento della direttiva, tutte le stazioni appaltanti hanno obbligo di trasmissione di bandi e avvisi per via elettronica e l’obbligo di rendere disponibili in forma elettronica i documenti di gara;
  • da aprile 2017 decorre l’obbligo per le centrali d’acquisto della comunicazione integralmente tramite strumenti elettronici, in tutte le fasi della procedura, compresa la trasmissione di richieste di partecipazione e la presentazione delle offerte (in Italia questo obbligo è già entrato in vigore);
  • da aprile 2018 l’obbligo di cui al punto precedente decorre per tutte le stazioni appaltanti.

L’aspettativa è che con gli strumenti digitali la spesa pubblica diventi più:

  • trasparente,
  • orientata su elementi fattuali,
  • ottimizzata,
  • snella ed integrata col mercato,

oltre che essere un mezzo fondamentale per la lotta alla corruzione.

Infatti quando i problemi con la corruzione persistono, essi tendono ad accentrarsi in quelle aree di attività dove le verifiche, gli equilibri e i controlli interni sono più deboli oppure in quei settori dove i “guadagni” sono maggiori: sanità, giustizia, appalti, licenze, fisco e dogane. Per combattere la corruzione è opportuno cercare di impedirla sul nascere, anche con scelte politiche finalizzate a intervenire sulle modalità attraverso le quali gli Stati si approvvigionano per acquistare beni e servizi che sono fondamentali per erogare servizi ai cittadini.

Gli approcci basati sul cambiamento delle regole puntano a spostare l’abuso di potere al di fuori dell’equazione, riducendo la discrezionalità ed introducendo controlli. C’è una forte correlazione tra corruzione e burocrazia: maggiore è il numero, la complessità e la difficoltà di controllare le attività di cui i funzionari sono responsabili, maggiori sono i passaggi da seguire e maggiore è la possibilità che si inneschino pratiche di corruzione.

In tale contesto appare fondamentale la semplificazione amministrativa, ripensando i processi di lavoro per renderli più controllabili ed eliminare passaggi inutili e discrezionalità del funzionario, che alimentano la burocrazia ed il rischio di corruzione impedendo controlli più puntuali: tutto ciò è possibile con costi accettabili solo riprogettando in chiave digitale tutti i processi.

Questo è quanto mai importante per gli appalti pubblici perché anche se aggiungere risorse al processo di valutazione dei capitolati aumenta i costi, permette di aumentare le possibilità di scoprire i casi di corruzione. E proprio per questo hanno assunto sempre più rilevanza ed importanza:

  • le attività di audit interno che si basano anche su un doppio controllo, che deve essere esterno ed imparziale;
  • procedure più semplici che riducono i poteri di discrezionalità dei funzionari e dei valutatori;
  • bandi e procedure pubbliche che hanno anche al loro interno servizi di assistenza e di formazione per che è chiamato a tale attività.

Chiaramente occorre effettuare un’analisi costi/benefici per determinare quante e quali misure conviene implementare, ma l’adozione di procedure elettroniche abbatte i costi dei controlli aumentando le possibilità di applicazione. Per questo l’e-procurement, ovvero la gestione elettronica delle procedure d’appalto, è al centro delle modifiche adottate nelle nuove direttive UE.

L’uso di strumenti elettronici negli appalti pubblici offre una serie di vantaggi importanti quali:

  • risparmi significativi per tutte le parti,
  • processi semplificati e abbreviati,
  • riduzioni di burocrazia ed oneri amministrativi,
  • incremento nella trasparenza,
  • maggiore innovazione,
  • nuove opportunità di business per migliorare l’accesso ai mercati degli appalti pubblici da parte delle imprese, in particolare PMI.

Si vuole sottolineare, comunque, che solo l’adozione di standard, ovvero di norme tecniche condivise, sviluppate dagli enti preposti, ed adottate (ove possibile) a livello europeo, consente di ottenere i massimi benefici.

In tale contesto assume rilevanza la Direttiva 2014/55/UE che si applica alle fatture emesse a seguito della esecuzione dei contratti nell’ambito delle Direttive 2009/81/CE, 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, che regolano tutti gli appalti pubblici, con la sola eccezione delle fatture elettroniche emesse a seguito dell’esecuzione di contratti dichiarati segreti o accompagnati da speciali misure di sicurezza.

L’Unione europea ha adottato la Direttiva 2014/55/UE sulla fattura elettronica negli appalti pubblici considerando che, in mancanza di standard comuni, quando gli Stati membri promuovono o rendono obbligatorio l’uso della fatturazione elettronica negli appalti pubblici, definiscono soluzioni tecniche nazionali con una proliferazione di norme tecniche differenti, il che comporta un grado eccessivo di complessità, incertezza del diritto e costi operativi aggiuntivi per gli operatori economici che intendono partecipare ad appalti transfrontalieri e adottare la fatturazione elettronica e costituisce dunque un ostacolo alla realizzazione del mercato unico digitale.

La Direttiva 2014/55/UE quindi nasce come politica di sostegno per ridurre o eliminare questi problemi e favorire la fatturazione elettronica e la sua diffusione, dato che essa rappresenta un fattore abilitante per l’avvio del processo di evoluzione verso una gestione senza carta sia nel settore pubblico sia in quello privato.

E conscio di questo aspetto il Governo Italiano ha introdotto l’obbligo di emissione della fattura elettronica verso la PA nel 2013, primo tra i grandi Paesi europei, e poi l’opzione di emettere fattura elettronica tra privati, accompagnando quest’ultima disposizione con alcuni incentivi e semplificazioni fiscali.

Ma, al di la degli obblighi introdotti, è necessario un deciso cambio di paradigma a livello di Pubblica Amministrazione volto a favorire una gestione progettata nativamente per il digitale, per massimizzare i benefici, e che preveda l’uso della carta solo come limitata eccezione.

In questo contesto s’inserisce la disposizione dall’art.17 comma 2 del DPCM 13 novembre 2014 che impone alle Pubbliche Amministrazioni italiane di completare il processo di passaggio al digitale e, contestualmente, la revisione dei processi amministrativi, fissando la data del 12 agosto come momento dal quale le PA dovranno formare tutta la loro documentazione esclusivamente e nativamente in digitale, eliminando la carta e i “processi analogici”.

Qualsiasi processo di digitalizzazione ad ampio respiro non può che basarsi su standard comuni ed aperti. La creazione di uno standard europeo sulla fatturazione elettronica, richiesto dalla Direttiva 2014/55/UE, sta definendo tutti gli elementi fondamentali che una fattura elettronica deve sempre contenere, facilitando l’interoperabilità nell’invio e ricezione di fatture elettroniche elaborabili tra le controparti in tutta Europa evitando i rischi di interpretazione non uniforme dei dati in esse contenuti e con enormi benefici anche in fatto di trasparenza.

In modo simile sono in fase di definizione anche una serie di standard che coprono tutte le fasi degli appalti, sia precedenti che successive all’aggiudicamento.

In conclusione, l’uso di standard condivisi almeno su scala europea sono uno degli elementi abilitanti indispensabili per raggiungere gli obiettivi ambiziosi che le direttive si pongono e per la realizzazione del mercato unico digitale.

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