Depositi digitali, alla ricerca di modelli organizzativi sostenibili

Il modello archivistico italiano è noto per la coerenza con cui da decenni ha definito i principi e le regole per la formazione, gestione e conservazione dei patrimoni documentari soprattutto in ambito pubblico. Non altrettanto coerente è stata tuttavia l’applicazione concreta del modello nella realtà operativa come si è avuto modo di sottolineare anche in precedenti interventi pubblicati su queste pagine. Le nuove regole tecniche e l’adozione di un nuovo Codice dell’amministrazione digitale (per ora in bozza) che ribadisce – almeno nella versione resa finora disponibile – il collegamento stretto tra formazione e conservazione dei documenti potrebbe spingere le pubbliche amministrazioni e il mercato a dedicare una maggiore attenzione al problema e alla qualità delle soluzioni organizzative e applicative. Il condizionale è tuttavia d’obbligo perché le condizioni di una inversione di tendenza richiedono consapevolezza e personale adeguato sia negli enti che nelle aziende di settore. Non è tuttavia questo il tema principale di questo intervento che invece ha l’obiettivo di mettere in luce le potenzialità e le criticità della via italiana alla ‘conservazione digitale. Merita innanzitutto ricordare gli aspetti positivi del percorso fin qui realizzato (sulla carta, ovvero nella normativa tecnica), soprattutto per quanto riguarda alcune questioni cruciali:

• il modello funzionale che prevede tre fasi nella gestione e tenuta dei documenti (archivio corrente, archivio deposito e archivio storico) è confermato dalle disposizioni sui documenti amministrativi (articoli 67-69 del dpr 445/2000, in sintonia con quanto previsto dal codice per i beni culturali) e non è smentito dal Codice dell’amministrazione digitale;
• le responsabilità e le competenze tecniche necessarie a un buon sistema documentario e alla corretta gestione degli archivi sono definite con chiarezza (articolo 61 del dpr 445/2000) e sono riconoscibili nella normativa successiva incluse le regole tecniche sul protocollo informatico e sulla conservazione (dd.mm. 3 dicembre 2013);
• si garantisce la necessaria flessibilità nelle soluzioni organizzative anche grazie alla presenza di linee guida obbligatorie e ben strutturate (il manuale di gestione e il manuale di conservazione) e di strumenti indicati dal legislatore anche se non ricondotti a modelli di riferimento (il piano di classificazione, il piano di fascicolazione, il piano di conservazione);
• la connessione tra la fase di formazione e gestione dell’archivio e quello della tenuta nel tempo e della fruizione è condizione di successo ripetutamente affermata.

Le conseguenze negative di un quadro normativo non coordinato

La legislazione non si è tuttavia posta il problema di rapportare la dimensione ‘tecnica’ della smaterializzazione con la sua dimensione funzionale e organizzativa (che cosa, quando e, soprattutto, perché) e, ancor meno, con gli assetti istituzionali che governano tuttora l’intero sistema della produzione e conservazione dei documenti e degli archivi. In sostanza, non si è mai chiarito quale sia e soprattutto quale debba essere in ambiente digitale il rapporto tra l’ente che guida i processi e le regole per l’innovazione tecnologica (oggi l’Agenzia per l’Italia digitale) e l’amministrazione (la Direzione generale degli archivi e la rete delle istituzioni archivistiche che ne dipendono e che vigilano su tutte le pp.aa.) cui compete la tutela del patrimonio documentario anche corrente prodotto in ambito pubblico. Non è utile qui soffermarsi sulle ragioni che hanno determinato questa distanza e questa mancanza di raccordo, parzialmente colmata da occasioni (importanti ma non strutturate) di dialogo e di collaborazione. E’ una vicenda che viene da lontano e risale alla costituzione negli anni Novanta di tavoli separati per la definizione delle norme tecniche in materia di formazione dei documenti da un lato e di conservazione dall’altro. Le disposizioni che ne seguirono, in particolare le regole tecniche sull’archiviazione ottica nel 1998 e sulla conservazione sostitutiva o a norma nel 2001 e nel 2004, finirono inevitabilmente per percorrere strade distinte se non divergenti: si identificarono criteri e funzioni di responsabilità separate, non si affrontò mai un’approfondita analisi del concetto di conservazione e si finì per assecondare un mercato in cerca di territori da conquistare senza che si imponessero condizioni di efficienza e di sostenibilità degli interventi.

La debolezza degli interlocutori istituzionali (sia nel campo della tutela che in quello della ricerca) non ha consentito di fare chiarezza se non a seguito del dlgs 235/2010 e nella successiva fase di regolamentazione tecnica che si è conclusa nel biennio 2013-2014. Tuttavia, anche in quest’ultima fase, particolarmente positiva per i risultati ottenuti proprio nel campo della conservazione – tra cui la decisione di sostenere gli standard ISO OAIS e 16363 e di adottare lo standard UNI sull’interoperabilità dei documenti digitali (UniSincro) – le soluzioni si sono rivelate parziali, le imprese di settore hanno mancato l’obiettivo della qualità dei prodotti, i controlli non sono stati efficaci e le amministrazioni hanno perso interesse al problema nonostante i continui e pressanti inviti a smaterializzare, tra cui l’ultimo – non del tutto comprensibile – passo compiuto dalla Camera dei deputati non più tardi di qualche giorno fa (il 14 giugno 2016) relativo alla costituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul livello di digitalizzazione e innovazione delle pubbliche amministrazioni statali e locali e sugli investimenti complessivi riguardanti il settore delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (testo approvato con 316 sì, nessun voto contrario e 64 astenuti).

Chiarire i termini della conservazione a norma e sciogliere le ambiguità

Condizione imprescindibile per qualunque iniziativa seria finalizzata a superare le criticità e i ritardi del settore è tuttavia il recupero di senso dei termini utilizzati sia nella legislazione primaria (il Codice dell’amministrazione digitale) che nelle regolamentazioni e nelle linee guida diffuse in questi anni. E’ infatti fondamentale che si sciolgano le numerose ambiguità che si sono sedimentate nel corso dell’ultimo decennio intorno al concetto di conservazione e su cui tante volte i commentatori esperti di gestione dei documenti e di archivistica hanno tentato, senza esiti significativi, di richiamare l’attenzione di tutti gli interlocutori interessati. La rilevanza deriva in prima istanza dall’esigenza di condividere un quadro di riferimento essenziale che possa guidare i processi di innovazione e assicurare l’interoperabilità dei contenuti digitali, evitando lo sperpero di risorse economiche anche ingenti che sembra un esito ineludibile in assenza di un quadro certo di riferimento.

Per comprendere la complessità del tema e la distanza che rimane ancora da coprire per uno spazio comune di conoscenza in questo ambito è forse opportuno partire dall’analisi critica dei termini specifici che hanno accompagnato la nostra legislazione.

Si è partiti, negli anni Novanta, dal concetto di archiviazione ottica per giungere nel 2001 alla semplice sostituzione del termine ‘archiviazione’ con quello di conservazione sostitutiva (con il fine principale di creare le condizioni per una eventuale massiva digitalizzazione della documentazione analogica). Nel 2005, senza ulteriori elementi di valutazione e di distinzione, si è passati ad utilizzare il termine di conservazione. Gli attributi legati alla tipologia del supporto e allo stato di sviluppo della risorsa (copia/originale) sono fortunatamente caduti in disuso dopo qualche anno, allorché si è constatata la rapida e inesorabile obsolescenza dei supporti e la loro irrilevanza rispetto a questioni ben più critiche per la conservazione a medio e lungo termine, quali la presunzione di autenticità, la gestione dei formati, il mantenimento di adeguate forme di accesso. Nessuna elaborazione teorica ha accompagnato pubblicamente le decisioni del legislatore (almeno fino al 2010) in questo processo. L’interdisciplinarità non è stata presa in considerazione se non marginalmente nella elaborazione dell’unica norma che il Codice dell’amministrazione digitale, approvato nel 2005 e modificato nel 2006, ha dedicato alla conservazione (articolo 44 del dlgs 82/2005 e successive modifiche) e per la quale era stata interpellata la Direzione generale degli archivi. Ancora oggi – nonostante la sequenza ininterrotta di norme tecniche e un glossario specifico (allegato 1 al dpcm 3 dicembre 2013 che approva le regole tecniche sulla conservazione digitale) – manca una efficace e convincente definizione del termine che viene esplicitato ricorrendo ad alcuni elementi identificativi del documento e richiamando l’esigenza di non meglio identificati requisiti minimi del sistema di conservazione: .

• conservazione: insieme delle attività finalizzate a definire ed attuare le politiche complessive del sistema di conservazione e a governarne la gestione in relazione al modello organizzativo adottato e descritto nel manuale di conservazione,
• sistema di conservazione: sistema di conservazione dei documenti informatici di cui all’articolo 44 del Codice.

Con il termine, anzi i termini variamente utilizzati (e mai chiariti) dal legislatore italiano si sono peraltro definiti i modi per gestire la conservazione “a norma” nella forma di un consolidamento precoce, di un intervento di archiviazione a fini di continuità digitale e protezione, senza entrare nel merito della natura e delle ragioni di questo processo. Non si è ad esempio chiarito se si tratta di un trasferimento dal soggetto che produce i documenti (archivio corrente) al deposito cui viene affidata a vario titolo la loro tenuta o se di fatto è una semplice (costosa e non sempre sostenibile ed efficace) duplicazione, come avviene negli attuali sistemi realizzati dai conservatori accreditati dall’Agid. Limitata o nessuna attenzione è dedicata alle esigenze della fruizione e dell’accesso che non sono in alcun modo riconducibili al limitato concetto di esibizione a norma. Ovviamente, è sostanzialmente assente la gestione di alcuni nodi cruciali del processo conservativo, quelli legati alla lunga durata, alla capacità di gestire e documentare le soluzioni al problema dell’obsolescenza e quindi di trasformare i contenuti conservati e le informazioni di rappresentazione e di fruizione tenendo conto degli indispensabili interventi di selezione, della rilevanza dei dati che assicurano il controllo delle aggregazioni documentarie nel pieno rispetto dei principi dichiarati dagli standard adottati dal legislatore ma ignorati del tutto nello sviluppo della quasi totalità delle piattaforme disponibili.

Modelli organizzativi per una conservazione sostenibile, qualificata e di lungo periodo

I requisiti dei sistema di conservazione sono elencati dalle linee guida predisposte da Agid nel 2014 per sostenere il processo di accreditamento e fornire le basi operative per le necessarie attività istruttorie in relazione alle condizioni organizzative, di processo e infrastrutturali dei depositi. Si tratta di un buon documento di ‘adempimenti’ la cui efficacia è tuttavia strettamente correlata a una seria e concreta azione di verifica ispettiva che affidi a un team interdisciplinare il compito di verificare e valutare che gli impegni dichiarati nei manuali di conservazione e nella documentazione tecnica fornita abbiano un corrispettivo funzionale nei sistemi e nelle applicazioni utilizzate. Il tema è impegnativo e cruciale e sarà oggetto di un futuro intervento di approfondimento. In questa sede preme sottolineare le criticità del modello istituzionale che è stato adottato nel 2013 e che, a distanza di un triennio, ha ancora bisogno di una messa a punto su aspetti fondamentali. L’assenza di linee guida operative per le amministrazioni pubbliche (ma anche per il settore privato) ha lasciato troppi interrogativi di fondo in sospeso. Tra gli altri:

• l’individuazione dei documenti per i quali è opportuna la fase di conservazione (intesa per ora come consolidamento), anche in considerazione dei rischi di perdita e di manipolazione, ma anche dei tempi di conservazione previsti;
• la tempistica da adottare nel processo di consolidamento (in giornata? mensilmente? al momento della chiusura dei fascicoli?);
• la definizione del ruolo dell’archivio di deposito rispetto al sistema di conservazione inteso come fase intermedia che implica un versamento di archivi e non una semplice duplicazione a fini di protezione;
• le modalità che assicurano nei sistemi di conservazione il mantenimento e la gestione delle relazioni che legano i documenti al contesto di produzione (rispetto alle responsabilità originarie, agli organigrammi, alle sedimentazioni e aggregazioni documentarie).

Sul piano dei controlli e delle verifiche nella fase attuale non si sono ancora affrontati nodi altrettanto cruciali relativamente:

• alla qualità degli applicativi di conservazione in uso (responsabilità, checklist, metrica);
• alla presenza delle figure tecniche dichiarate;
• alla adeguatezza delle policy obbligatorie da adottare sia nella fase corrente che nei sistemi di conservazione: si fa qui riferimento anche alla coerenza dei manuali di gestione oggetto di una inevitabile revisione ai sensi dell’articolo 5 del dpcm 3 dicembre 2013;
• alla definizione di un modello per la gestione dei costi soprattutto nel caso di affidamento a terzi;
• alla individuazione ed eventuale revisione degli assetti ‘istituzionali’ chiamati a garantire il controllo sulla qualità e sull’efficacia dei processi di smaterializzazione, incluso il compito di sviluppare linee guida operative che accompagnino i processi di gestione dei documenti e la loro conservazione a lungo termine;
• alla individuazione dei profili professionali previsti sia per i responsabili documentali che per i responsabili della conservazione.

Rispondere (con urgenza ma anche con autorevolezza) a tali interrogativi è un compito talmente impegnativo che solo una solida cooperazione istituzionale a più livelli può fornire le basi per un’azione efficace. Servono tavoli nazionali di coordinamento tra le istituzioni pubbliche preposte alla tutela, alla regolazione e alla ricerca e condizioni che garantiscano la continuità dei gruppi di lavoro. Non è un compito che possiamo pensare di affidare al mercato e ai suoi interlocutori, data l’assenza di una visione strategica e di standard consolidati, in una fase che è ancora caratterizzata da una impegnativa transizione tecnologica e dalla insufficiente capacità di valutazione delle amministrazioni pubbliche che peraltro entro pochi mesi saranno obbligate a produrre e gestire archivi in formato esclusivamente digitale.