Governance dell’IT pubblico, come renderla “agile”: le best practice UE

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Confrontando i modelli europei con il modello adottato in Italia emerge l’esigenza di operare una riduzione dei soggetti coinvolti nella Governance dell’ICT pubblico e allo stesso tempo la necessità di accentrare in un’unica struttura di coordinamento strategico, in seno alla Presidenza del Consiglio, le funzioni di controllo, programmazione, indirizzo e coordinamento

25 Febbraio 2016

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Francesco Pirro, Agenzia per l'Italia Digitale

La gestione dell’ICT nel settore pubblico ha un ruolo chiave nello sviluppo dell’economia digitale di ogni nazione.

Se ben organizzata, infatti, favorisce significativamente i processi che concorrono alla realizzazione dell’agenda digitale e alla digitalizzazione della pubblica amministrazione, fattori imprescindibili per la crescita dell’economia. In Italia sono in molti a considerare la Governance dell’ict pubblico poco trasparente, dotata di strumenti e flussi organizzativi frammentati e distribuiti tra molteplici soggetti di difficile coordinamento.

Da una breve analisi degli attori coinvolti nella gestione dell’ICT pubblico e delle relative norme che ne circoscrivono le funzioni e responsabilità, fatto salvo il processo riorganizzativo in corso previsto con l’emanazione del nuovo CAD, emerge il quadro riassunto nella figura seguente.

a. Il Presidente del Consiglio dei Ministri coordina e valuta il processo di digitalizzazione, attraverso l’emanazione di un piano triennale dei principali interventi di sviluppo e gestione dei sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni.

b. La Conferenza permanente per l’innovazione tecnologica svolge funzioni consultive al Presidente del Consiglio dei Ministri riunendosi con cadenza semestrale per la verifica dello stato di attuazione dei programmi in materia di innovazione tecnologica e del piano triennale.

c. La Commissione permanente per l’innovazione tecnologica con le regioni e gli enti locali con funzioni istruttorie e consultive.

d. La Cabina di regia per l’attuazione dell’agenda digitale italiana che presenta al Parlamento, avvalendosi anche di AgID, un quadro complessivo dei programmi avviati e del loro stato di avanzamento e delle risorse disponibili che costituiscono nel loro insieme il programma relativo all’agenda digitale.

e. Il Tavolo permanente per l’innovazione e l’agenda digitale italiana, organismo consultivo permanente operante nell’ambito della cabina di regia, composto da esperti in materia di innovazione tecnologica e da esponenti delle imprese private e delle università.

f. Il Comitato di Indirizzo nell’ambito delle strutture facenti capo alla Governance dell’Agenzia per l’Italia Digitale.

g. L’Agenzia per l’Italia Digitale cui compete il coordinamento informatico a livello statale, regionale e locale e che esercita le sue funzioni nei confronti delle pubbliche amministrazioni allo scopo di promuovere la diffusione delle tecnologie digitali nel Paese e di razionalizzare la spesa pubblica, oltre a molte altre funzioni.

h. La Consip cui la legge ha assegnato un ruolo forte di centrale di committenza della Pubblica Amministrazione.

i. La Sogei cui la legge ha assegnato anche specifici compiti gestionali e realizzativi per diversi progetti di Amministrazioni non strettamente correlati all’alveo del perimetro di competenza istituzionale con il MEF (ANPR, fatturazione elettronica, etc..).

Per definire però il quadro complessivo della Governance dell’ICT pubblico non è sufficiente riferirsi ai soli soggetti sopra indicati ma va considerato anche l’ulteriore apporto derivante dalle organizzazioni regionali, con le diverse società in house che vi operano. La pluralità dei soggetti coinvolti, quindi, negli iter decisionali ed il quadro normativo di riferimento non sempre semplice sono causa di iter lunghi, poco trasparenti, a cui, probabilmente, sono attribuibili, le difficoltà incontrate nella realizzazione dell’Agenda Digitale ed il basso posizionamento italiano nelle classifiche internazionali ( DESI). Il risultato di tale complesso quadro istituzionale è causa spesso della produzione di inefficienza e inefficacia dei processi sottesi allo sviluppo delle iniziative relative all’ICT pubblico. Probabilmente sarebbe opportuno semplificare l’attuale sistema di Governance riducendo gli organismi inutili e/o inattivi precisando in maniera inequivocabile i ruoli e le responsabilità di ciascuno. Se poi si passa ad analizzare il contesto della sicurezza informatica, le cose non cambiano. Anche in questo caso il quadro normativo è complesso, e, molto articolato, il numero di soggetti coinvolti risulta quello illustrato nella figura che segue.

Modelli adottati dagli altri Stati europei

Un utile esercizio potrebbe essere quello di analizzare e confrontare i modelli adottati dalle strutture ed enti responsabili della gestione e della realizzazione dell’agenda digitale degli altri Stati europei all’avanguardia nel settore dell’e-Government. Se tale analisi viene svolta considerando come direttrici la vision, la mission, la governance, la struttura organizzativa ed i processi, le persone e le tecnologia, ne emerge il quadro brevemente descritto di seguito.

  • Vision e Mission
    Un elemento comune nella vision delle strutture europee suddette è quello di promuovere la digitalizzazione della pubblica amministrazione utilizzando le tecnologie all’avanguardia e promuovendo l’innovazione. In termini di mission, invece, emergono due tipologie: una fortemente focalizzata nella realizzazione dell’agenda digitale, con compiti chiari, coincisi e obiettivi ben definiti, raggiungibili e misurabili (ad es. Francia e Inghilterra), l’altra, invece, correlata ad una missione più ampia che va oltre l’agenda digitale e che riguarda la strategia IT in senso più ampio.
  • La Governance
    L’ente che ha il compito di guidare l’agenda digitale è posto a seconda dei casi all’interno di:
    • La Presidenza del consiglio dei ministri ( Inghilterra ed Estonia).
    • Il Ministero delle finanze ( Danimarca e Germania).
    • Il Ministero dell’innovazione (Francia e Norvegia).

Sebbene non ci sia una posizione comune riguardo all’allocazione della struttura all’interno dell’assetto governativo poiché gli Stati utilizzano soluzioni diverse a secondo del contesto e delle priorità governative, le soluzioni di Governance più efficaci hanno utilizzato processi agili, snelli e tracciabili con un numero limitato di attori, chiarezza dei ruoli e responsabilità (UK, DK, NO, EE, FR) . La vicinanza con il Ministero delle finanze (Danimarca) è percepita come un elemento di forza poiché c’è una piena visibilità della distribuzione delle risorse finanziarie e delle priorità a livello nazionale. Alcuni enti che guidano l’agenda digitale (Estonia, Spagna, Germania) demandano ad altri soggetti l’implementazione della strategia IT . Uno dei fattori di successo è il coordinamento dei CIO dipartimentali con i CIO delle altre pubbliche amministrazioni poiché questi sono responsabili della realizzazione dell’agenda digitale a livello operativo. Altro elemento importante riguarda la gestione delle relazioni a livello europeo.

  • Organizzazione e processi
    Tipicamente si utilizza un’ organizzazione per missione o per funzione. La gran parte degli enti focalizzati nella conduzione dell’agenda digitale optano per l’organizzazione per missione. I processi core di questi enti riguardano principalmente il program management e la definizione di linee guida e di un framework comune.
  • People
    Un elemento di successo per l’efficienza dell’organizzazione è legato alla coerenza tra skill/capabilities e la missione dell’ente. In molti casi la carenza di skill IT è vista come una debolezza dell’organizzazione e spesso l’ente deve superare questa carenza accedendo al mercato IT ( consulenti IT e professionisti digitali).
  • Tecnologia
    La maggior parte degli enti Europei di eccellenza punta all’uso dei servizi resi su Mobile e Social verificandone i risultati mediante strumenti di analisi dei Big Data , all’uso delle tecnologie Cloud e degli Open Data e fa ricorso principalmente a SW Open Source ed è fortemente coinvolta nella definizione delle linee guida e di standard comuni delle architetture IT mentre la gestione IT spesso è data in outsourcing.

I modelli di Governance adottati dai principali stati europei possono essere schematizzati nelle figure di seguito illustrate.


Le best practices nei modelli di Governance degli Stati europei ci inducono ad riflettere su quali dovrebbero essere i principali requisiti alla base della Governance dell’ICT pubblico in Italia.

  1. Definizione di una vision chiara da parte del Governo in termini di obiettivi strategici per poi declinare lo sviluppo di un modello operativo coerente ed efficace.
  2. Definizione di un modello organizzativo per missione che rifletta gli obiettivi dell’ente nel raggiungimento degli obiettivi della strategia digitale.
  3. Definizione di un “modello di Governance agile” (con un numero limitato di attori, con una chiara definizione dei ruoli) per ridurre i tempi e le distanze del processo decisionale e accelerare lo sviluppo dei progetti.
  4. Definizione dei processi “core” della struttura che dovranno riguardare la gestione dei programmi, la definizione di linee guida e standard.
  5. Definizione di un adeguato skill di competenze amministrative e tecniche.
  6. Promozione dei nuovi trend tecnologici quali Social, Big Data, Cloud Open data e open source.

Un possibile modello di Governance “agile” dell’ICT pubblica italiana

Confrontando i modelli europei con il modello adottato in Italia emerge l’esigenza di operare una riduzione dei soggetti coinvolti nella Governance dell’ICT pubblico e allo stesso tempo la necessità di accentrare in un’unica struttura di coordinamento strategico, in seno alla Presidenza del Consiglio, almeno le seguenti attività:

a. Definizione del Modello evolutivo strategico dell’ecosistema digitale finalizzato all’erogazione dei servizi pubblici

b. Controllo di coerenza degli impianti normativi sottesi alle iniziative finalizzate allo sviluppo dell’ICT pubblico sia a livello centrale che locale.

c. Programmazione della spesa pubblica relativa ai Sistemi Informativi delle PPAA centrali e locali anche attraverso il coordinamento dei piani triennali ICT delle amministrazioni .

d. Indirizzo e gestione dell’evoluzione delle infrastrutture digitali (Banda Larga, ecc.)

e. Coordinamento diretto dei progetti strategici dell’Agenda Digitale (Spid, Fatturazione, ANPR, siti web, ecc.), anche attraverso un monitoraggio predittivo delle ricadute sull’economia digitale delle iniziative in corso

f. Coordinamento delle attività relative a Internet Governance mediante un approccio multistakeholder .

Alcune di queste raccomandazioni sono già in corso di recepimento da parte del gruppo che sta curando le modifiche al Codice dell’Amministrazioni Digitale e che a mio modo di vedere si caratterizzano nel nuovo disegno della Governance dell’ICT pubblico italiano descritto sommariamente nella seguente figura.

Sebbene si stiano facendo numerosi sforzi per semplificare il quadro complessivo, questo non è ancora completo, poiché nelle tematiche affrontate manca ancora un tassello importante, che è quello relativo ai temi riferibili in maniera più generale alla Internet Governance. Qui forse si potrebbe adottare un modello multistakeholder, utilizzato con successo in Brasile, che prevede il coinvolgimento di referenti governativi, rappresentati del mondo accademico, le società private e la società civile, ma su questo argomento sarebbe utile dedicare un apposito approfondimento.